II SAB/Wa 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie kopii dokumentu 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku W. L. z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie punktu trzeciego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Waldemar K. L. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") w rozpatrzeniu jego wniosku o wydanie kopii dokumentu z akt sprawy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący wystąpił do Ministra o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym"), celem wyłączenia wobec niego stosowania przepisów tej ustawy ze względu na krótkotrwałą służbę pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] lutego, [...] marca oraz [...] sierpnia 2017 r. Minister powiadamiał Skarżącego, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego, rozpatrzenie jego wniosku nie będzie możliwe w terminach określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zaś ostateczny termin jego załatwienia nastąpi do dnia 29 grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczył go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wystąpił o wydanie z akt sprawy "odpisu dokumentów", precyzując w dalszej części wniosku zakres swego żądania jako "wykonanie" kopii dokumentów zgromadzonych pomiędzy 18 sierpnia a 23 grudnia 2017 r., jak również o "wykonanie kopii metryki sprawy", jaką organ ma obowiązek prowadzić na podstawie art. 66a § 1 k.p.a., a także o dostarczenie wskazanych kopii (odpisów) na adres dla doręczeń Skarżącego – w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku przez organ. Uzasadniając wniosek Skarżący powołał się na swój ważny interes w postaci "możliwości pozbawienia finansowych podstaw egzystencji". Ponadto wskazał, iż nie mieszka w Warszawie i zapoznanie się z aktami sprawy w siedzibie organu, związane jest z koniecznością drogiej podróży, na którą go nie stać, a nadto jest osobą chorą i z uwagi na leczenie nie może podróżować. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. o numerze [...], Minister poinformował Skarżącego, iż przychylił się do jego wniosku oraz przesłał Skarżącemu kserokopie żądanych przez niego dokumentów, które załączył do pisma (3 załączniki). Natomiast organ nie wydał Skarżącemu kopii metryki sprawy wskazując przy tym, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie jest wymagane prowadzenie metryki sprawy z uwagi na fakt, że sam przyjęty sposób procedowania w tych sprawach, zapewnia stronie kompletny wgląd w czynności wykonywane przez organ, a tym samym pełną transparentność postępowania. Skarżący wezwał Ministra – pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. – do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu mu odpisu metryki sprawy, co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. W tym samym dniu, Skarżący sporządził także wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie mu kopii metryki sprawy prowadzonej pod [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazano wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA, celem załatwienia według właściwości rzeczowej. Z kolei wezwanie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o usunięcie naruszenia prawa zostało przekazane w dniu następnym ([...] kwietnia 2018 r.), również zgodnie z właściwością do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Skarżący ponownie wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ponawiając argumentację zaprezentowaną w wezwaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował Skarżącego – pismem z dnia [...] maja 2018 r. o numerze [...] – iż tryb dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż wszelkie dokumenty wytworzone w ramach toczącego się postępowania administracyjnego podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów k.p.a. Ponadto wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2018 r. udzielono Skarżącemu informacji w kwestii prowadzenia metryk w sprawach toczących się na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W skardze z dnia 17 maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Ministrowi zarówno nierozpatrzenie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpoznania jego wniosków: z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie metryki sprawy oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie mu metryki sprawy; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowań, których dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia spraw w terminie; 4) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż brak metryki sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2018 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, iż przedmiotem skargi z dnia 17 maja 2018 r. jest zarówno bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak również bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie kopii dokumentu z akt sprawy i na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielił skargi. Sprawy zostały zarejestrowane pod dwa odrębne numery repertorium SAB, odpowiednio pod sygnaturami akt: II SAB/Wa 364/18 i II SAB/Wa 365/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była bezczynność Ministra w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie żądania wydania kopii metryki sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczył wydania z akt sprawy kopii (odpisów) wskazanych przez Skarżącego dokumentów, jakie organ zgromadził prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również o wydanie kopii metryki sprawy, którą – zdaniem Skarżącego – organ winien założyć na podstawie art. 66a § 1 k.p.a. (punkt 3 żądań wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r.). Zauważyć zatem należy, iż zgodnie z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera regulacji szczególnych dotyczących wydawania z akt sprawy odpisów czy kopii dokumentów, co oznacza, że w tym zakresie, odpowiednie zastosowanie znajdują regulacje zawarte w k.p.a. Kwestia udostępniania stronie akt postępowania, w tym wydawania z nich odpisów dokumentów została uregulowana w Rozdziale 3 Działu II k.p.a., w przepisach od art. 73 do art. 74. Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jednocześnie w myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. został przez Ministra uwzględniony w zakresie wydania mu z akt sprawy kserokopii dokumentów zebranych przez organ w postępowaniu administracyjnym toczącym się od dnia 18 sierpnia do dnia 23 grudnia 2018 r., czemu Skarżący nie przeczy i co nie jest przez niego kwestionowane. Natomiast – jak wskazuje to Skarżący – wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ w zakresie wydania mu kopii metryki sprawy. Przed wyłożeniem motywów podjętego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż na gruncie regulacji zawartej w art. 73 § 2 k.p.a. powstały rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, związane z literalną wykładnią tego przepisu, prowadzącą do przyjęcia, iż strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jednocześnie dostrzec należało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej prezentowana była rozszerzająca wykładnia komentowanego przepisu, mająca na uwadze jego cel oraz istniejące współcześnie techniczne możliwości realizacji uprawnień strony zapisanych w tym przepisie (por. Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 73 k.p.a.; LEX). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 8 października 2018 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/18, zgodnie z którą: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy" (uchwała dostępna w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, iż w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis" – "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. W ocenie NSA, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane we wskazanej uchwale, a tym samym stwierdza brak podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż Skarżący był uprawniony do żądania wydania mu z akt sprawy kopii dokumentu na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. Jak wynika z przywołanych przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a., wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów bądź też kopii dokumentów rodzi po stronie organu obowiązek zachowania się w dwojaki sposób: wydania żądanego dokumentu albo odmowy jego wydania. Mając zatem na uwadze, iż na dzień wniesienia skargi Skarżący nie otrzymał od organu ani uwierzytelnionego odpisu ani nieuwierzytelnionej kopii żądanego dokumentu w postaci metryki sprawy, należało ocenić w pierwszej kolejności charakter pisma Ministra z dnia [...] lutego 2018 r., a następnie zbadać czy Minister faktycznie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego w tym zakresie. Z jednoznacznego brzmienia art. 74 § 2 k.p.a. wynika, iż odmowa wydania przez organ uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z wyłożonych wyżej względów przyjąć również należy, iż analogiczny obowiązek spoczywa na organie w sytuacji odmowy wydania z akt sprawy kopii (kserokopii) dokumentu. Tymczasem załatwiając wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister nie wydał w sprawie żadnego postanowienia o odmowie wydania kopii czy odpisu dokumentu, ograniczając się przy tym do poinformowania Skarżącego – zwykłym pismem z dnia [...] lutego 2018 r. – iż prowadzenie takiej metryki nie jest wymagane. W konsekwencji stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie żądania wydania kopii metryki sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.). W tym stanie rzeczy Sąd obowiązany był stwierdzić, iż Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie punktu trzeciego, gdyż do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył żądania Skarżącego co do wydania z akt kopii metryki sprawy. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, uznanie zasadności skargi oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w oznaczonym zakresie i terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, owo "przekroczenie" musi być bowiem pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku Skarżącego w zakresie jednego z żądań, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego Skarżącego. Zauważyć należy, iż wniosek o wydanie żadnych przez Skarżącego dokumentów został w większości załatwiony pozytywnie, zatem Skarżący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ poinformował również Skarżącego, jakkolwiek zwykłym pismem, z jakich względów nie może mu wydać żądanego dokumentu. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność dotychczasowej rozbieżności, co do możliwości wydawania z akt sprawy kopii dokumentów, a co za tym idzie, odmowy ich wydawania w przewidzianej prawem formie, która został ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą NSA z dnia 8 października 2018 r., zatem uchwałą podjętą już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. To samo dotyczy zawartych w skardze wniosków o ukaranie dyscyplinarne pracowników urzędu obsługującego Ministra, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony. Wskazać również należy, iż Sąd uznał, że złożona skarga dotyczyła bezczynności organu (jakkolwiek podniesiono w niej również zarzut przewlekłości) i jako taka była dopuszczalna, wobec tego, iż Skarżący poprzedził ją ponagleniem (nazwanym wprawdzie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), złożonym do Ministra jako organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.). Końcowo zaznaczyć trzeba, iż Sąd w żadnej mierze nie oceniał tego, z jakich względów wniosek Skarżącego nie został przez Ministra załatwiony, ani też zasadności jego twierdzeń dotyczących prowadzenia metryki sprawy. Kwestie te nie mieszczą się bowiem w granicach niniejszej sprawy i dotyczą materii, którą organ mógłby podnieść w sytuacji, gdyby zdecydował się na odmowę wydania Skarżącemu żądanej kopii dokumentu, co jak już wyżej wskazano, musiałoby przyjąć formę postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.