III SA/Łd 87/18

Dnia 6 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257) – dalej "k.p.a." odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] zezwalającej Ax. S.A. na zajęcie pasa drogi gminnej ul. A. 6 na odcinku ul. B. w celu prowadzenie robót - prac na drodze: sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem, przyłącza kanalizacji deszczowej, przyłącza wody w okresie od dnia 16 kwietnia do 15 maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2017 roku zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. Decyzją tą Prezydent Miasta [...] zezwolił Ax. S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. A. 6 na odcinku B. w celu prowadzenie robót i zobowiązał spółkę do dokonania opłaty w wysokości 21.060 złotych według podanego wyliczenia. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie decyzja została wydana po rozpoznaniu dwóch wniosków spółki Ax.: złożonego w dniu 15 kwietnia 2017 r. zawierającego prośbę o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego i przedłużenia umowy dzierżawy do 30 kwietnia 2015 r. oraz z [...] wnioskującego o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego i przedłużenie umowy dzierżawy do 15 maja 2015 r. Z treści złożonych wniosków wynikało, że spowodowane były one potrzebą dokończenia prac budowlanych w pasie drogi. W aktach sprawy znajduje się również uprzednio wydana decyzja z 9 marca 2015 r. która zezwoliła Spółce Ax. S.A. na zajęcie pasa drogi gminnej w dzielnicy [...] ul. A. 6 w celu prowadzenia robót na drodze/ sieć kanalizacji wraz z przyłączem, przyłącze kanalizacji deszczowej, przyłącze wody w terminie od 10 marca do 15 kwietnia 2015 roku. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poddało analizie wszystkie wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i doszło do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana przez uprawniony do tego na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.460) organ - Prezydenta Miasta [...] w imieniu którego działał Naczelnik Wydziału Zezwoleń i Uzgodnień Zarządu Dróg i Transportu. W ocenie Kolegium w sprawie nie mamy do czynienia także z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] została wydana na podstawie przepisów art. 40 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ust 3. 4. 8. 11 ,13 i 15. ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązywały przywołane przepisy stanowiące podstawę do jej wydania i nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa a tym bardziej naruszeniem noszącym znamiona rażącego. Wydanie decyzji nastąpiło przez właściwy organ administracji po złożeniu stosownych wniosków przez uprawniony podmiot. Zarządca drogi po rozpoznaniu obu złożonych przez spółkę wniosków z 15 i [...] o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod roboty budowlane w dniu [...] wydał decyzję na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Udzielając zezwolenia organ w oparciu o art. 40 ust. 3 i 4 oraz ust .11 ustawy o drogach publicznych ustalił opłatę w wysokości 21.060. zł. W sentencji przedmiotowej decyzji znalazły się wszystkie wymagane elementy, okres zajęcia pasa drogi, jego powierzchnia, wysokość opłaty oraz termin jej uiszczenia. Zdaniem Kolegium decyzja z [...] nie dotyczy także sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która byłaby tożsama ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia. Akta sprawy zawierają decyzję z 9 marca 2015 r. ale jest to decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ul. A. w [...] na poprzedni okres od dnia 10 marca do 15 kwietnia 2015 r. Wydana w dniu [...] decyzja udzielająca dalszego zezwolenia spółce na zajęcie pasa drogi była w istocie kontynuacją uprzednio wydanego zezwolenia, co wynikało z okoliczności sprawy a mianowicie z przedłużenia się terminu robót budowlanych, co jest zjawiskiem dość typowym, zwłaszcza przy robotach budowlanych prowadzonych na zewnątrz, które częstokroć uzależnione są od warunków atmosferycznych, które trudno przewidzieć. Sporna decyzja została także prawidłowo skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania nie zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi także sytuacja niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Nie występuje również szósta przesłanka świadcząca o wadliwości decyzji, a mianowicie wykonanie decyzji nie skutkowało wywołaniem czynu zagrożonego karą. Wobec nie stwierdzenia wystąpienia wad skutkujących nieważnością spornej decyzji Kolegium odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpił Prokurator Regionalny w [...] domagając się jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264) poprzez dopuszczenie możliwości orzeczenia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego za okres miniony, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, że zajęcie pasa drogowego mimo niewydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na jego zajęcie wyklucza możliwość wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres tego zajęcia, zaś zarządca drogi jest zobowiązany do orzeczenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 powołanej ustawy. b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] roku w części obejmującej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 kwietnia 2015 roku do 20 kwietnia 2015 roku, podczas gdy dotknięta jest ona uchybieniem stanowiącym rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy odnotować, że przedmiotem oceny sądu jest wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przede wszystkim wskazać więc należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do jej stwierdzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Zasada ta uchodzi za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają więc ścisłej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887). W swojej skardze Prokurator wskazuje na zaistnienie w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, i poglądy te sąd w składzie niniejszym akceptuje, że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III SA 2293/03, Monitor Podatkowy 2004/11/3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 907/00, powołany w: Ordynacja podatkowa. Komentarz; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 635). Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. s.721). Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1/ prowadzenia robót w pasie drogowym; 2/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę tę ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11). Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi, wymaga uzyskania od właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej odpowiedniego zezwolenia na określony rodzaj/cel zajęcia drogi. Procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.), w którym w § 1 ust. 1 stwierdzono, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z przywołanych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w sprawie spółka Zjazdowa miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w terminie od 10 marca do 15 kwietnia 2015 r. Z wnioskiem o nowe zezwolenie wystąpiła 15 i 21 kwietnia 2015 roku. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), przeto trafnie zauważono w orzecznictwie, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku, przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1598/06, Lex nr 348277). W rozpoznawanej sprawie spółka przed upływem okresu posiadanego zezwolenia - w dniu 15 kwietnia 2015 roku złożyła wniosek o wydanie nowego zezwolenia. Powyższe oznacza, że 15 kwietnia 2015 roku wszczęte zostało postępowanie o udzielenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, a organ był uprawniony i zobowiązany udzielając zezwolenia uwzględnić termin w tym wniosku wskazany. W rozstrzyganej sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Prokurator, a tym bardziej do ich naruszenia o charakterze rażącym. Jak zostało wykazane powyżej w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] roku nie zachodzi oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zajmowanie pasa drogi przez spółkę w okresie przedłużającego się postępowania z przyczyn leżących po stronie organu, nie może skutkować odpowiedzialnością strony za bezprawne zajmowanie pasa drogowego, jak zadaje się sugerować Prokurator. U podstaw rozpoznawanej skargi Prokuratora Regionalnego leży wadliwe w ocenie sądu założenie, że w trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki z 15 kwietnia 2015 roku o przedłużenie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego organy wanien był wszcząć z urzędu postępowanie w związku z bezprawnym zajmowaniem pasa drogowego przez spółkę. Tymczasem nie można wszczynać postępowania o wymierzenie kary w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w czasie, kiedy toczy się postępowanie z wniosku strony o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania wzajemnie się wykluczają. Takie działanie organu podważałoby elementarne zasady praworządności i zaufania obywatela do organów Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt II GSK 128/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. - w skrócie: "CBOSA"). Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wystarczy stwierdzenie faktu, że upłynął już okres dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podmiot zajmujący ten pas nadal go zajmuje. Złożenie wniosku o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, przed upływem terminu końcowego dotychczasowego zezwolenia, z zachowaniem wymogów tego wniosku, w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wszczyna bowiem postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na kolejny okres. Podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. Przerzucenie odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w działaniu organu stanowiłoby naruszenie nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych -art. 40 ust. 12 pkt 2, ale także art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Reasumując wskazać należy, że analizując treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] roku w kontekście obowiązujących przepisów nie sposób podzielić przedstawionej przez Prokuratora argumentacji, w której zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co czyni niezasadną wniesioną skargę. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – sąd skargę oddalił. D.Cz.