II OSK 366/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1154/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1154/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. B. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. I. N. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 48 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "zakład" i przyjęcie, że instalacje usytuowane na działkach o nr [...], [...] i [...] stanowią jeden zakład, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ust. 6 pkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że trzy odrębne zakłady, z których żaden nie przekracza 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg prowadzone przez Skarżącego, wymagają pozwolenia zintegrowanego, 2. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) w sposób dowolny, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkujący uznaniem, że parametry instalacji usytuowanych na terenie trzech różnych działek i trzech różnych zakładów, podlegają sumowaniu, a w konsekwencji istnieje konieczności wydania zezwolenia zintegrowanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a., 2. zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa radcowskiego) według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcia zakładu nie można definiować prawidłowo bez uwzględnienia konieczności powiązania technologicznego instalacji znajdującego się na ich terenie. Dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy należałoby zdefiniować termin powiązanie technologiczne. Z uwagi na fakt, że ani ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ani ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie definiują pojęcia powiązanie technologiczne, zasadne jest przywołanie wykładni językowej tego pojęcia, które przy interpretacji normy prawnej ma zasadnicze znaczenie. Słowo powiązanie oznacza związek czegoś z czymś lub kogoś z kimś, wzajemną zależność przyczyn i skutków. Natomiast słowo technologiczne pochodzi od rzeczownika technologia, który oznacza metodę prowadzenia procesu produkcyjnego lub przetwórczego (http://sjp.pwn.pl/szukaj/technologia). Zatem powiązanie technologiczne należałoby zdefiniować jako związek lub wzajemną zależność pomiędzy procesami produkcyjnymi lub przetwórczymi prowadzonymi w co najmniej dwóch instalacjach bądź obiektach lub urządzeniach nie będących instalacjami, przy czym proces prowadzony w jednej instalacji wywiera skutek w procesie prowadzonym w drugiej. Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie takiego związku lub zależności nie ma. Obiekty objęte odrębnymi wnioskami stanowią niezależne technologicznie instalacje, stanowiące trzy niezależne i odrębne zakłady o odrębnych numerach identyfikacyjnych stada. Powyższe dowodzi o zupełnym braku powiązania instalacji, jak również odrębności niepowiązanych ze sobą zakładów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd dopuścił się całkowicie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nadinterpretacji przepisów prawa, co skutkować powinno uwzględnieniem skargi. Naruszenie to ma swój wyraz m.in. w twierdzeniu, iż instalacje znajdujące się działkach należących do skarżącego stanowią jeden zakład, a co za tym idzie wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz zarzucono naruszenie przepisów postępowania bez podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Z treści uzasadnienia przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie powiązano w ramach tego zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym p.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Wynika z tego, że przepisy k.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnego sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego. O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość tym warunkom. W uzasadnieniu skargi brak jest merytorycznego rozwinięcia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie polegało na "w sposób dowolny, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkujący uznaniem, że parametry instalacji usytuowanych na terenie dwóch różnych działek i dwóch różnych zakładów, podlegają sumowaniu, a w konsekwencji istnieje konieczności wydania pozwolenia zintegrowanego". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie uznanie przez orzekające organy instalacji do chowu trzody chlewnej zlokalizowanych na należących do skarżącego działkach [...], [...] i [...] za położone na terenie jednego zakładu było prawidłowe. Wydzielenie przez skarżącego w dniu 19 listopada 2015 r. działki [...] o szerokości około 4 m nie doprowadziło do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń oraz nie podważyło celu sumowania emisji pochodzących z instalacji prowadzonych w ramach jednego zakładu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że trafnie zwróciły uwagę orzekające organy, że przyjętą kwalifikację wspiera objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej instalacji na działce [...] oraz instalacji na działce [...]. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji tej (stanowiącej załącznik do wniosku) istniejące dwie chlewnie oraz projektowaną na działce nr [...] (oznaczoną w decyzji środowiskowej jako "chlewnia nr 3") traktowano jako elementy jednego przedsięwzięcia, tj. Fermy Trzody. Sąd I instancji wskazał, że konkluzje organu dotyczące uznania, że mamy do czynienia z jednym zakładem, znajdują również potwierdzenie m. in. w analizie map dołączonych do wniosku. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowe instalacje zlokalizowane są bardzo blisko siebie, a nadto dostęp do nich jest zapewniony z tej samej drogi publicznej. Sąd I instancji powołał się na treść art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ust. 6 pkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) oraz słusznie podkreślił, że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego przez korzystającego ze środowiska jest obowiązkiem w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do jego udzielenia. Strona nie ma w takim przypadku wyboru rodzaju zezwolenia (tj. sektorowego albo zintegrowanego). Możliwa jest natomiast sytuacja, w której na wniosek prowadzącego instalacje pozwoleniem zintegrowanym zostanie objęta instalacja niewymagające pozwolenia zintegrowanego położona na terenie tego samego zakładu, co instalacja wymagająca takiego pozwolenia (art. 203 ust. 3 p.o.ś.). Brak jest podstaw do przyjęcia, że wypowiedziana przez Sąd I instancji ocena prawna zapadła na tle stanu faktycznego, który wymagałby dodatkowego wyjaśnienia przez organy administracyjne, jak i bez uwzględnienia interesów strony. To, że Sąd I instancji nie uznał jako zasadną argumentację skarżącego, a w konsekwencji uznał istnienie po stronie skarżącego obowiązku prawnego w zakresie uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie oznacza, że w jakiejś części przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wewnętrznego. Może on oznaczać powinność lub zobowiązanie. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla właściciela instalacji nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez art. 201 ust. 1 p.o.ś. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Wyodrębniając części składowe obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia zintegrowanego, wskazać należy na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku; 2) obowiązek wynika z treści art. 201 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) oraz przepisów wykonawczych; 3) na organie administracji ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Nie oznacza też, że doszło do załatwienia niniejszej sprawy bez uwzględnienia stanowiska strony. Wręcz odwrotnie Sąd I instancji dokonał stosownej i prawidłowej oceny prawnej w odniesieniu do obowiązku posiadania przez skarżącego pozwolenia zintegrowanego. Przechodząc w drugiej kolejności do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wskazać należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu w zakresie wykładni art. 3 pkt 48 p.o.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powołane uzasadnieniu wyroku przepisy, wbrew zarzutom skargi, nie formułują wymogu, aby instalacje tworzące jeden zakład były powiązane technologicznie. Wymóg taki nie wynika również z celu przepisów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że celem tym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska w odniesieniu do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Ma rację Sąd I instancji, że z tego punktu widzenia bez znaczenia jest, czy dane instalacje są powiązane technologicznie. Istotne jest natomiast, że dane instalacje w znaczący sposób przyczyniają się do emisji zanieczyszczeń do powietrza lub wody. Jeżeli instalacje te są zlokalizowane blisko siebie (tj. są "położone na terenie jednego zakładu"), konieczne jest sumowanie parametrów decydujących o zakwalifikowaniu ich jako mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że ustawodawca stawia również warunek, aby prowadzący instalacje miał tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się instalacje w ramach jednego zakładu. Warunek ten w niniejszej sprawie jest bezspornie spełniony. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wymaga, aby instalacje tworzące zakład były zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących. Ustawodawca, posługując się tu bardzo ogólnym pojęciem terenu, pozostawił pewien margines uznania organom ochrony środowiska. Przyjmuje się, że teren zakładu, co do zasady, stanowią sąsiadujące ze sobą działki, do których tytuł prawny ma ten sam podmiot, choć przepis nie wskazuje wprost, że teren zakładu ma być spójny (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). Definicja ustawowa pojęcia "zakład" realizuje jeden z celów ustawy p.o.ś. jakim jest ochrona przed zanieczyszczeniem. W celu ustalenia, że występuje zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. muszą wystąpić warunki wskazane w definicji ustawowej do których ustawodawca zaliczył: 1) określony teren; 2) znajdująca się na tym terenie jedna instalacja lub kilka instalacji; 3) prowadzący instalacje powinien posiadać tytuł prawny. Terenem jest nieruchomość, którą na podstawie tytułu prawnego włada określony podmiot. Teren oznacza nieruchomość w znaczeniu pewnej jedności przestrzennej. Zdaniem NSA, dokonując kwalifikacji pojęcia prawnego "zakład" należy uwzględniać wykładnię celowościową "przez pryzmat wymagań ochrony środowiska (w szczególności przez zanieczyszczeniem)" (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 86). Ustawodawca określił wyraźnie cele ochrony przez zanieczyszczeniem dokonując tego poprzez normy celowościowe wskazujące kierunek interpretacji wszystkich przepisów regulujących zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Zanieczyszczenia są podstawowym źródłem zagrożeń środowiska, które mają różnoraki charakter. Ustalenie ich listy pozostaje sprawą otwartą. Należy zwrócić uwagę, że mamy do czynienia z procesem powstawania nowych zagrożeń dla środowiska oraz życia i zdrowia człowieka. Wskazując na cel ustawowy w postaci ochrony przed zanieczyszczeniem należy uwzględnić treść normatywną takich pojęć jak: zanieczyszczenie, emisja, środowisko i ochrona środowiska. Ich treść przesądza o sposobie interpretacji celu ochrony środowiska w postaci przeciwdziałania zanieczyszczeniom, który powinien być uwzględniony w procesie wykładni pojęcia "zakład". Podstawy normatywne ochrony przed zanieczyszczeniami tworzą następujące grupy regulacji prawnych: 1) przepisy ogólne normujące cele i najważniejsze zasady ochrony przed zanieczyszczeniem, 2) przepisy regulujące ogólne zasady i obowiązki dotyczące ochrony przed zanieczyszczeniem wynikające z określonych źródeł, do których zalicza się: a) instalacje i urządzenia; b) substancje i produkty; c) źródła liniowe i rozproszone takie jak: drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska, porty oraz linie energetyczne, 3) przepisy wyznaczające główne wymagania materialne i proceduralne dotyczące wydawania pozwolenia wprowadzanie do środowiska substancji lub energii (zob. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 203). Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że należy z całą mocą podkreślić, iż ochrona środowiska powinna być rzeczywista, a nie pozorna, stąd też nie może mieć miejsca sytuacja powodująca obejście prawa. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował prawidłową wykładnię przepisów wskazanych w tym zarzucie dokonaną przez organ administracji. Art. 201 p.o.ś. składa się z trzech ustępów. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować za skarżącą kasacyjnie treści zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest również wywodu dotyczącego wykładni art. 201 p.o.ś., którą akceptuje skarżący kasacyjnie. Z art. 201 ust. 1 p.o.ś. wynika obowiązek prawny posiadania pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek ten nie jest ustalany w odniesieniu do danej instalacji indywidualnie poprzez sprawdzenie, czy ma cechy określone w ust. 1, ale wprowadzony jest w drodze aktu powszechnie obowiązującego, ustalającego rodzaje instalacji uznanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska. W odniesieniu do konkretnej instalacji wymagane jest jedynie sprawdzenie, czy mieści się w jednej z kategorii określonych rozporządzeniem (zob. M. Górski, Pozwolenia zintegrowane, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 625). Biorąc pod uwagę definicje ustawowe pojęć prawnych: "instalacja" i "zakład" zamieszczonych w art. 2 pkt 6 i 48 p.o.ś. oraz treść uwagi zamieszczonej w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, prawidłowo stwierdzono obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.