II SA/Ke 705/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 26 października 2017r. nr XXXVII/281/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą nr XXXVII/281/17 z dnia 26 października 2017 r. Rada Powiatu w Starachowicach na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zmianami), ustaliła cennik opłat za usuwanie pojazdów z miejsca zlokalizowanego na terenie Powiatu Starachowickiego i za przechowywanie na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 130a ust. 6 tej ustawy, stanowiący załącznik nr 1; nadto ustaliła koszty, o których mowa w art. 130 ust. 2a ustawy w wysokości 50% opłat za usuwanie pojazdów. W § 3 wskazano, że traci moc uchwała z 28 listopada 2016 r., a podjęta uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie wcześniej jednak niż od 1 stycznia 2018 r. Wskazane w załączniku do tej uchwały stawki opłaty zostały ustalone w maksymalnej wysokości, obowiązującej w 2018 r., a określonej w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 r., poz. 772). W uzasadnieniu uchwały wskazano, poprzez przytoczenie treści art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, jakich opłat dotyczy uchwała (a więc kiedy pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela), że stosownie do art. 130a ust. 10f tej samej ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego należy do zadań własnych powiatu i że wobec braku możliwości wykonywania zadania przy pomocy własnych jednostek, Starosta Starachowicki ogłosił przetarg nieograniczony w celu powierzenia wykonywania zadań podmiotowi zewnętrznemu. Następnie wskazano, że art. 130a ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym ustala maksymalne stawki opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów, które to stawki ulegają corocznie zmianie. Rada Powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań uchwala corocznie wysokość opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokość kosztów, które zobowiązany jest pokryć właściciel pojazdu w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, gdy w trakcie usuwania ustaną jego przyczyny. Ustalone stawki są dostosowane do wymagań rynku, ustalonych na podstawie oferty złożonej przez podmiot biorący udział w przetargu oraz maksymalnych stawek przewidzianych przez ustawę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Starachowicach zarzucił istotne naruszenie art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Starachowicach upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w tym przepisie poprzez: - ustalenie w § 1 wysokości opłat za usunięcie poszczególnych rodzajów pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu starachowickiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu, - ustalenie w § 2 wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50% kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwala dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast określać jakie dane zostały wzięte przez radę pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że uchwalone stawki są dostosowane do wymagań rynku, ustalonych na podstawie oferty złożonej przez inny podmiot biorący udział w przetargu oraz maksymalnych stawek przewidzianych przez ustawę. Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu w Starachowicach podejmując zaskarżoną uchwalę nie kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust 6 ustawy. Za taką tezą przemawia także fakt obowiązywania, w dacie podjęcia uchwały i w chwili obecnej, umowy zawartej 22 sierpnia 2017 r. pomiędzy Powiatem Starachowickim, a firmą F.H.U. [...] w [...], z której wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z zaskarżonej uchwały. Stąd wniosek, że Rada nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przykładowo wystarczy wskazać koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w zaskarżonej uchwale wskazano 486 zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na 325,95 zł. Ponadto, w § 2 uchwały ustalono wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, który to zapis daje możliwość uznania powstania kosztów już w przypadku samego zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę usługi świadczącą. Autor skargi zaznaczył, że w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w opisany wyżej sposób Rada Powiatu wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 130a ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Starachowicach wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że od kilku lat ustala stawki opłat za usuwanie i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz na bieżąco monitoruje wysokość ponoszonych kosztów. Z dokonanego zestawienia kosztów i przychodów za lata 2016 - 2017 oraz za dziewięć miesięcy 2018 r., wynika, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów przewyższały dochody uzyskane z tego tytułu. Ustalono, że w 2016 r. z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym dochody wynosiły 55.810,80 zł, a wydatki (koszty) 37.845,15 zł, natomiast w 2017 r. dochody wynosiły 35.667,60 zł, a wydatki (koszty) 56.898,30 zł. Dochody za 9 miesięcy 2018 r. wyniosły 38.588,91 zł, a wydatki (koszty) 42.459,86 zł. Na 31 grudnia 2017 r. umorzono należności przedawnione z tytułu niezapłaconych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów w kwocie 19.350,25 zł. Z kolei kwota umorzenia, według stanu na 30 września 2018 r. wyniosła 30.061,98, a należności pozostałe do zapłaty na 30 września 2018 r. wynoszą 276.335,57 zł. Zatem ponoszone przez powiat koszty są wyższe niż osiągnięte wpływy, ponieważ nie jest możliwe ściągnięcie opłat od właścicieli lub użytkowników pojazdów. Zdaniem Rady informacje posiadane w dniu podejmowania uchwały w pełni uzasadniały ustalenie stawek na poziomie maksymalnych, gdyż na bieżąco dokonywane były oceny ponoszonych kosztów realizacji zadania. Rada w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła więc kompetencji określonych w przepisach ustawy, a więc nie można uznać, że opłaty te winny być niższe. Uchwalone stawki nie przekraczają wysokości obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zadanie nałożone na powiat przez ustawodawcę ma być wykonane sprawnie, co często generuje wyższe koszty od stawek oferowanych przez rynek. Ponadto organ stwierdził, że celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów i ich przechowywaniu na parkingu, jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zapewnienie takiego bezpieczeństwa można osiągnąć również poprzez prewencję indywidualną i ogólną. Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłat, ale upatrywać w tym działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego przez ustawodawcę w art. 130a ustawy. Wreszcie organ podkreślił, że w związku z ustalonymi na 2018 r. opłatami wyraźnie zmniejszyła się ilość pojazdów nieodbieranych przez właścicieli z parkingu strzeżonego. Jest to zwiększenie bezpieczeństwa nie tylko przez likwidację stanu zagrożenia, lecz również widać wyraźną prewencję indywidualną i ogólną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX). Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Starachowicach, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że "ustalone stawki są dostosowane do wymagań rynku, ustalonych na podstawie oferty złożonej przez podmiot biorący udział w przetargu oraz maksymalnych stawek przewidzianych przez ustawę" nie wyjaśniła powodów ustalenia stawek w maksymalnej ich wysokości, zwłaszcza, że stawki opłat z oferty, która została przyjęta i na podstawie której zostały określone w umowie zawartej na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2020 r. stawki opłat są znacznie niższe od stawek określonych zaskarżoną uchwałą. Różnice w wysokości opłat za usunięcie pojazdów wynoszą ponad: 42 zł (roweru), 60 złotych (motocykla), 160 zł (pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 t), 77 zł (pojazdu o dopuszczalnej masie od 3,5 t. do 7,5 t), 57 zł (pojazdu o dopuszczalnej masie od 7,5 t. do 17 t.), 53 zł (pojazdu powyżej 16 t.). Za przechowywanie różnice te wynoszą od ponad 11 do ponad 100 zł, w zależności od rodzaju pojazdu. Niewątpliwie więc wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oferta nie uzasadniała ustalenia stawek w ich maksymalnej wysokości. Uzasadnieniem przyjęcia stawek w maksymalnej wysokości nie może być także to, iż ustawa dopuszcza możliwość ich ustalenia w takiej właśnie, maksymalnej wysokości. Analiza nadesłanych protokołów: z sesji z 26 października 2017 r., na której zaskarżona uchwała została podjęta (w protokole z tej sesji ograniczono się do stwierdzenia, że projekt uchwały omawiany był na poprzedniej sesji i w związku z tym przystąpiono do głosowania) oraz z sesji z dnia 28 września 2017 r. (na której ograniczono się do odczytania projektu uchwały), nie pozwala na przyjęcie, że Rada Powiatu w Starachowicach przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W każdym zaś razie nie wiadomo, dlaczego zostały przyjęte stawki opłat w maksymalnej, dopuszczalnej przez ustawę wysokości. Okoliczność bowiem, że Prawo o ruchu drogowym pozwala na przyjęcie maksymalnych stawek w takiej właśnie wysokości nie oznacza, że rada powiatu może określić takie stawki nie kierując się przesłankami wskazanymi w art. 130a ust. 6 tej ustawy. Za niemającą znaczenia uznać należy, podnoszoną dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczność, że dotychczas ustalane opłaty nie zostały w całości wyegzekwowane, w związku z czym obecnie powiat ponosi straty z tego tytułu. Ta bowiem okoliczność nie może determinować wysokości stawek opłat, skoro zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zależą one wyłącznie od konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz od kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustawodawca nie wskazał natomiast, że przesłanką, jaką może i powinna kierować się rada powiatu przy określaniu wysokości stawek opłat jest osiąganie przez powiat dochodu ( por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16, w którym wskazano, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię), czy też, że ustalając wysokość tych opłat rada powinna kierować się skutecznością ich egzekwowania w poprzednich latach. Również podkreślana w odpowiedzi na skargę prewencyjna rola ustalonych stawek opłat, zdaniem Sądu, nie mieści się w ramach kryteriów, którymi organ może się kierować przy ich ustalaniu. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Jej treść, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Starachowicach opłat i kosztów oraz na brak dokonania nie tylko rzetelnej ale wręcz jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.