I OSK 800/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1395/18 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/18, po rozpoznaniu skargi R. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w R. pismem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948, ze zm., w skrócie: ustawa p.w. KAS), zaproponował R. M. nowe warunki zatrudnienia. Skarżący propozycji zatrudnienia nie przyjął. W dniu [...] maja 2018 r. R. M. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w R. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby. Wyjaśnił, że nie przyjął propozycji pracy z powodu "jej dyskryminującego charakteru". Dyrektora Izby Skarbowej w R. postanowieniem z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu R. M. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do jej wydania. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art. 170 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS i stwierdził, że skarżący złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, dlatego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Decyzja administracyjna jest wydawana tylko wówczas, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy p.w. KAS). R. M. w skardze na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2018 r. zarzucił, że organy nieprawidłowo przyjęły, iż zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania i w konsekwencji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto naruszyły art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji. Sąd I instancji uwzględnił skargę nie podzielając oceny organów, że odmowa przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy wygasł ex lege, nie wymagała wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, jeżeli pracownik (funkcjonariusz) złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jego stosunek pracy (służbowy) wygasał po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożył to oświadczenie, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza należy traktować jak zwolnienie ze służby. Sąd Wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS, przyjmuje się, że wygaśnięcie stosunku służbowego oznaczające zwolnienie ze służby, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie. Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro ustawodawca przewidział dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to nie ma podstaw do "pozbawiania" funkcjonariusza, który nie przyjął propozycji pracy, prawa do otrzymania takiej decyzji. W ocenie Sądu, rażąco niesprawiedliwe i naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – byłoby opowiedzenie się za brakiem ochrony sądowej tych funkcjonariuszy, którym przez samo "milczenie" organ wygaszał stosunki służbowe. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było - zobligowanie organów stosujących ustawę p.w. KAS, do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno-Skarbowej. Tym samym nie wystąpił przypadek z art. 61 a § 1 k.p.a., który byłby podstawą wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, to jest niemożność wszczęcia postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn". Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1395/18. Powyższemu wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, w skrócie p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak dokonania oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej, brak sformułowania wytycznych wiążących organ w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem organu norma wywiedziona przez Sąd, nie jest jasna. W skutek błędnych wytycznych brak jest możliwości wykonania wyroku. Organ nie zna granic związania wyrokiem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów były prawidłowe; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, choć Sąd wskazał jako podstawę uchylenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co powoduje wewnętrzną sprzeczność wyroku; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie mimo przyjęcia, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż brak było przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego wobec złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, mimo braku podstaw prawnych wydania decyzji w tym zakresie; 2) art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną. Szef Krajowej Administracji Skarbowej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi. Uzasadniając zarzuty wskazał, że Sąd I Instancji nie zastosował jako podstawy orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, pomimo, że stwierdził m.in., iż odmawiając wszczęcia postępowania organ naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter procesowy. Uchylając postanowienia, Sąd zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, nie wskazując na jej charakter prawny, czy powinna to być decyzja o zwolnieniu ze służby czy decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego. W tych okolicznościach organ nie wie, jak rozstrzygnąć ewentualnie żądanie skarżącego, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu są wiążące dla organu. Uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia postanowień nie wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo stwierdzenia naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. Organ kwestionował również dokonaną wykładnię przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o KAS (w szczególności art. 170 ust. 3) poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Brak było materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Z przepisu art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie wynika, że ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, należy wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej nadać formę decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takiej formie. Skoro nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, to tym samym nie było możliwości wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W tej sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty były bezpodstawne. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpił przypadek z art. 61 a § 1 k.p.a., który nakazywałby organom odmowę wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Taki pogląd Sądu Wojewódzkiego wynikał z dokonanej wykładni art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948, ze zm., w skrócie: ustawa p.w. KAS). Sąd prawidłowo uznał, że skoro wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to następuje w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdzić należy, że w sytuacji wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa - zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 ustawy p.w. KAS, w zestawieniu z przepisami ustawy o KAS, wskazuje, że ustawodawca wprowadził szczególną regulację o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunków służby i zatrudnienia, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby. Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie jak również dał możliwość nieskładania żadnej propozycji i zakreślił zawity termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy p.w. KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w. KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych jako "fakty prawne", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii faktów prawnych są zdarzenia, do których zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów prawa. W prawidłowym procesie wykładni należało zatem ocenić czy, wskazanie daty - w art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, powoduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych połączony ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Analiza prawna powyższego przepisu, prowadzi do stwierdzenia, że to nie upływ terminu powoduje skutek, lecz odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz przeciwnie - jest konsekwencją zachowania przewidzianą w przepisie. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy p.w. KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS (art. 276 ust. 2) . Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, jednoznacznie stwierdził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje, że bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. To z kolei zrodziło procesowe konsekwencje braku naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. - bowiem organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania mimo, iż w przedmiotowym stanie faktycznym istniała podstawa do wydania decyzji. Ustalenie konieczności wydania decyzji stanowiło potwierdzenie wadliwości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem nie istniała przeszkoda do jego wszczęcia z "innych uzasadnionych przyczyn". Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak sformułowania wytycznych wiążących organ w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak możliwości wykonania wyroku, stwierdzić należy, że zarzuty te są bezzasadne. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem konieczność wydania w stosunku do R. M., który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia - decyzji o zwolnieniu ze służby. Wbrew twierdzeniom organu, zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby w drodze decyzji, nie była tutaj wyłączona. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w. KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 tejże ustawy. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Uchylenie przez Sąd Wojewódzki na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. kontrolowanych postanowień było prawidłowe, albowiem w skutek wadliwej wykładni przepisów materialnoprawnych, organ doszedł do błędnego przekonania, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61a § 1 k.p.a. mający charakter procesowy. Zatem w istocie wadliwość rozstrzygnięć organów miała swoje pierwotne źródło w naruszeniu prawa materialnego, a następnie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma zatem żadnej sprzeczności w powołanej przez Sąd podstawie uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.