I OSK 320/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 823/16 w sprawie ze skargi G. M. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn akt I SA/Wa 823/16) oddalił skargę G. M. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 16 października 1948 r. E. i J. małżonkowie S. oraz K. Z. na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wnieśli o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił następcom prawnym wnioskodawców – A. S., J. S., B. D., B. D., A. C., L. S., B. G., K. Z., P. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,3480 do zabudowanego gruntu [...]. Jak wyjaśnił organ, z uwagi na sprzedaż lokali w budynku i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na ww. gruncie nie jest możliwe ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego we wskazanym udziale. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna, a stronami postępowania oprócz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej byli właściciele wyodrębnionych lokali, którym łącznie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do 0,3480 części nieruchomości gruntowej. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na rzecz K. Z., P. S., J. S., A. S., I. D., A. C., B. G. i L. S. prawo użytkowania wieczystego w ułamku wynoszącym 0,652 części ww. nieruchomości. Decyzja ta nie została doręczona właścicielom wyodrębnionych lokali posiadającym łącznie udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu o wielkości 0,3480 udziału. Pismem z dnia 20 czerwca 2015 r. S. B. i G. M. (właściciele lokali mieszkalnych) wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r., informując, że dowiedzieli się o niej w dniu 25 maja 2016 r. Jako podstawę wznowienia powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2015 r., stwierdzając, że wnioskodawcy mieli interes prawny wyłącznie w zakresie przysługującego im udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, w pozostałym zaś zakresie nie mieli przymiotu strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stronami postępowania są jedynie spadkobiercy dawnych właścicieli, a wobec tego właściciele wyodrębnionych lokali i współużytkownicy wieczyści gruntu nie są stroną postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. M. i S. B., zarzucając jej naruszenie art. 10, art. 6, art. 8, art. 11, art. 28, art. 61, art. 107 i art. 104 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Na wstępie Sąd przytoczył poglądy orzecznictwa odnośnie przymiotu strony w postępowaniach dekretowych, zaznaczając, że zarówno postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., jak i decyzji z dnia [...] marca 2015 r. dotyczyły tej samej działki gruntu. I choć, jak stwierdził, właściciele wyodrębnionych lokali niewątpliwie mają interes prawny w tym, by prawidłowo ustalony został udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej, a przez to nie naruszał udziału właścicieli lokali w prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości, to w niniejszej sprawie ochrona tego interesu została zagwarantowana właścicielom wyodrębnionych lokali w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ rozstrzygał wyłącznie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli w ułamku, który nie był objęty użytkowaniem wieczystym ustanowionym na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali, a więc nie ingerował w zakres praw rzeczowych przysługujących właścicielom wyodrębnionych lokali. Nadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji ani w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., ani w toku postępowania toczącego się na skutek wniosku o wznowienie, skarżący nie wskazywali, by decyzja z dnia [...] marca 2015 r. naruszała jakiekolwiek ich prawa do nieruchomości, by ingerowała czy też ograniczała w jakikolwiek sposób przyznane im prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w określonych ułamkach. Skarżący twierdzili, że organ wadliwie przyjął, że możliwe jest prowadzenie dwóch postępowań na skutek wniesienia jednego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przez dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej oraz wskazywali, że nie jest możliwa zmiana kręgu podmiotów będących stroną w toku postępowania wywołanego wniesieniem takiego wniosku. Jak stwierdził jednak Sąd, w sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne w przedmiocie gruntów warszawskich występują decyzje, których rozstrzygnięcia potwierdzają podzielność spraw w tym znaczeniu, że organy administracji podejmują różne orzeczenia co do wyodrębnionych nieruchomości wchodzących w skład oznaczonej, dawnej nieruchomości przejętej w trybie dekretowym. Zatem w sprawach o takim charakterze, który dopuszcza podzielność żądania może dojść do podziału skutkującego np. wydaniem decyzji częściowej lub częściowym umorzeniem postępowania, bądź wydzieleniem części żądania do odrębnego rozpoznania. Jak wskazuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, kryterium wydania decyzji częściowej ma charakter przedmiotowy a nie podmiotowy. Możliwe jest zatem, w przypadku wydania decyzji częściowej, zaistnienie zmian po stronie podmiotów biernych postępowania administracyjnego. Nadto w ocenie Sądu, w toku postępowania organy nie naruszyły art. 6, art. 8, art. 10 i art. 28 K.p.a. Okoliczność, że decyzja organu II instancji została doręczona pełnomocnikowi a nie bezpośrednio skarżącym nie może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżący w terminie wnieśli skargę. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 107 związku z art. 11 K.p.a. Sąd stwierdził, że organ wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, iż inne podmioty były stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. a inne postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Poza zakresem sprawy pozostawała natomiast kwestia, czy w toku postępowań zakończonych wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz [...] marca 2015 r. doszło do naruszenia art. 104 K.p.a. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 61 K.p.a. Sąd również uznał za nieuzasadniony. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 określanej dalej jako P.p.s.a.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. M. i S. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że możliwość wydania decyzji częściowej może odnosić się zmiany przedmiotowej postępowania w przypadku, gdy zmiana ta dotyczy udziału w jednej działce ew. nr [...] i zmian podmiotowych - zmiana kręgu osób uznanych za stronę, 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 61 K.p.a. poprzez nie uznanie, że stroną postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, są wszystkie osoby zawiadomione jako strony, po wszczęciu postępowania - złożeniu wniosku przez byłych spadkobierców i tym samym naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 6 i 8 K.p.a., 3. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 10 K.p.a. ponieważ wbrew twierdzeniom Sądu, skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, 4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej i wyjaśnienia stanowiska, iż jest możliwa zmiana podmiotowa postępowania administracyjnego tj. pozbawienie strony jej statusu w trakcie trwania postępowania administracyjnego; nie wyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji nie rozważał zarzutu naruszenia art. 104 K.p.a. i 61 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, na wstępie podkreślić należało, że oceniane w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jako podstawę żądania wszczęcia takiego postępowania skarżący podali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc brak własnej winy w niewzięciu udziału w postępowaniu. Obowiązkiem, zatem organu było zbadanie, czy wnioskodawcy zostali zasadnie pominięci jako strony postępowania w sprawie, bowiem nie należą do kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 K.p.a. Uwaga ta jest o tyle istotna, że wpływała również za zakres rozpoznania sprawy. Dopiero to ustalenie pozwoliłoby na podjęcie dalszych czynności procesowych, w tym ponownej analizy wniosku dekretowego z dnia 16 października 1948 r. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy wśród podstaw skargi kasacyjnej ani nie powołano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ani nie powiązano art. 28 K.p.a. z żadnym przepisem prawa materialnego, który miałby stanowić źródło posiadanego interesu prawnego. Powiązanie go natomiast z art. 61 K.p.a., który określa sposób wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też z zasadami ogólnymi prowadzenia postępowania administracyjnego z art. 6 i 8 K.p.a. stanowiło z założenia nieskuteczną próbę podważania oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organów o braku interesu prawnego skarżących we wznowionym postępowaniu. Zauważyć także trzeba, że to również z punktu widzenia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc tego czy w sprawie wszczętej ww. wnioskiem nie zapewniono udziału skarżącym bez ich winy, była oceniana okoliczność podzielności sprawy administracyjnej i wydania dwóch decyzji administracyjnych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji argumentował, że źródłem interesu prawnego skarżących, na podstawie którego mogli stać się stronami postępowania administracyjnego, było prawo wieczystego użytkowania w częściach związanych z własnością lokalu, którego ochrony mogli się domagać. Ochrona ta została zapewniona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na działce objętej wnioskiem dekretowym z powodu wcześniejszego ustanowienia na części nieruchomości wieczystego użytkowania na rzecz innych niż wnioskodawca podmiotów. Skarżący wzięli udział w tym postępowaniu, co nie było kwestionowane w sprawie. Z kolei orzekanie o wniosku w tej części, gdzie można było ustanowić prawo wieczystego użytkowania, gdyż część ta należała do gminy, oderwało się od interesu prawnego skarżących, którzy do tej części działki nie mieli już żadnego tytułu prawnego. Tymczasem prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane jedynie poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania, na które autor skargi kasacyjnej jednak nie wskazał. Wykluczyło to - z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. - możliwość zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny istoty zagadnienia prawnego występującego w sprawie. Istotą tą było bowiem ustalenie czy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r. skarżącym przysługiwał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jest oczywiste, że interes ten jako kategoria materialnoprawna nie mógł wynikać ani z faktu zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania, ani z faktu doręczenia im decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., lecz wyłącznie z przepisu prawa. Wobec jednak jego nie wskazania w podstawach skargi kasacyjnej zagadnienie to pozostawało poza zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, że skuteczny zarzut kasacyjny podważający ocenę sądu pierwszej instancji co do braku po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wymaga powołania w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oprócz przepisu art. 28 K.p.a. również przepisu prawa stanowiącego źródło interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r. o sygnaturze I OSK 1904/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl wydany w podobnym stanie faktycznym i prawnym w którym na taki przepis jako źródło interesu prawnego właścicieli wyodrębnionych lokali wskazano). Brak jego powołania uniemożliwiał skuteczne podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji. W tym stanie sprawy, skoro skarżący nie wykazali, że byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. to za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. w związku z art. 28, art. 6 i art. 8 K.p.a. (zarzut 2) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. (zarzut 3). Niezasadnym okazał się być także zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 104 § 2 K.p.a. (zarzut 1). Sama podzielność lub nie żądania, a tym samym zasadność rozstrzygania przez organ sprawy decyzjami częściowymi nie pozostaje w jakimkolwiek związku z kategorią interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a z samego faktu doręczenia skarżącym decyzji częściowej czy zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania nie wynikało jeszcze ich uprawnienie do bycia stronami postępowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4). Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym ostatnim przepisem elementy, zaś wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji rozważał niezasadność zarzutów naruszenia art. 104 i art. 61 K.p.a. w końcowej części swojego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.