VII SA/Wa 1436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P L i T L na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P L i T L solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2018r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332), po rozpatrzeniu zażalenia C Z, reprezentowanego przez r.pr. M Ł na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] października 2017r. (znak: [...]), którym wstrzymano roboty budowlane przy budowie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia: 1. zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 90 dni od dnia jego doręczenia - uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umarzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia, organ drugiej instancji wskazał, że 5 lipca 2017r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo T i P L właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], którym wnieśli o zbadanie legalności zabudowy w/w nieruchomości wykonanej przez jej dzierżawcę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 10 lipca 2017r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, 21 lipca 2017r. uprawnieni przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na terenie ww. działki. Ustalili, że znajduje się na niej parking na samochody osobowe. Teren został utwardzony kamieniami, żwirem i tłuczniem. Ponadto, na działce ustawiony został pawilon biurowy o wymiarach ok. 3,70m x 10,50m, nie połączony trwale z gruntem, ustawiony na kołach. Teren działki wyposażony w instalację elektryczną, ustawione słupy eNN - 5 sztuk, a nieruchomość jest ogrodzona. Podczas kontroli przedłożono pozwolenie na budowę na parking - decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2007r. wydana dla G Ł i zatwierdzony projekt budowlany oraz decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2008r. przenosząca w/w pozwolenie na budowę na nowego inwestora - C Z. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] lutego 2009r. udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie parkingu. Ustalono, że w z zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano 57 miejsc parkingowych i w takim zakresie udzielone zostało pozwolenie na budowę i również pozwolenie na użytkowanie. Ponadto, w trakcie oględzin ustalono, że na działce wykonano dodatkowe utwardzenie, które jest wykorzystywane jako parking na ok. 100 miejsc postojowych. Nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o legalności dodatkowych miejsc parkingowych, które zostały zlokalizowane ok. 5,00m od ogrodzenia działki. Ponadto na działce ustawiono pojemnik na śmieci, na utwardzonym terenie w odległości ok. 5,00 m od granicy nieruchomości. Przedłożono również opinię [...] nr [...] dot. oświetlenia parkingu (słupy, kabel energetyczny eNN, złącze kablowe) z [...] czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w tych okolicznościach sprawy wydał postanowienie Nr [...] z [...] października 2017r. (znak: [...]), którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie parkingu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na ww. postanowienie - zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł C Z, reprezentowany przez r.pr. M Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie jest uzasadnione, zaś kompetencje organu II instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych orzeczeń organu I instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Ocenił, że organ pierwszej instancji nie precyzyjnie określił przedmiot postępowania. Wszczął postępowanie w sprawie parkingu, przy czym w toku postępowania ustalono, że jego część została wybudowana legalnie i oddana do użytku. Przedmiotem postępowania organu powinna być zatem tylko część obiektu, która nie powstała na podstawie pozwolenia na budowę (np. poprzez wskazanie, że stanowi ona rozbudowę lub poprzez wskazanie powierzchni/liczby miejsc postojowych). Następnie organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tym samym, pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ma to być budowa miejsc postojowych, tj. budowa określonego obiektu budowlanego. W związku z powyższym ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie nie jest jednolita. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów np. warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2003r., sygn. II SA 1741/01, z 19 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1691/07; z 4 marca 2009r., sygn. II OSK 285/08). Tym niemniej utwardzenie terenu z zamiarem przeznaczenia go na miejsca postojowe dla samochodów a następnie, wydzielenie miejsc postojowych oraz wykonanie urządzeń służących prowadzeniu parkingu wymagałoby pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. Parking to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Sam fakt przetrzymywania na nieruchomości samochodów nie przesądza w żadnym razie o istnieniu miejsc postojowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji ocenił, że poza inwestycją zgodną z pozwoleniem na budowę, inwestor nie wybudował kolejnych miejsc postojowych. Nie wydzielił ich z przestrzeni działki w sposób uporządkowany, o określonych wymiarach. Na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], nie powstał zatem kolejny parking. Skoro teren wysypany kamieniami, żwirem i tłuczniem nie posiada wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych to nie można uznać, że powstały tam miejsca postojowe dla samochodów, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z przedstawioną oceną okoliczności sprawy, nie było podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ drugiej instancji wskazał, że organ powiatowy powinien rozważyć czy w przedmiotowej sprawie są podstawy do ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie utwardzenia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli P L i T L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego - parkingu na 57 miejsc postojowych oraz błędne ustalenie, że teren utwardzony kamieniami, żwirem i tłuczniem nie posiadający wydzielonych i oznaczonych miejsc postojowych nie może być uznany za miejsca postojowe dla samochodów w rozumieniu; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w orzecznictwie Sądów Administracyjnych podnosi się, że w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsce parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 761/15, opubl. Legalis nr 1389371), zaś w toku niniejszego postępowania administracyjnego w trakcie oględzin na przedmiotowym gruncie przy ul. [...] w [...] ustalono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego wykonano dodatkowe utwardzenie, które jest wykorzystywane jako parking na ok. 100 miejsc postojowych; naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie niniejszego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. ([...]) i zasądzenie od organu solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie organu drugiej instancji zapadło z naruszeniem przepisów prawa, co szczegółowo zostanie poniżej omówione. Sąd stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienie Nr [...] z [...] października 2017 r. ([...]) w sposób prawidłowy ustalił, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego – parkingu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestor dysponował dokumentami potwierdzającymi legalność parkingu na 57 miejsc postojowych, ponadto jednak utwardził teren działki z przeznaczeniem na parkowanie przez dodatkowe 100 samochodów. Taki stan sprawy jednoznacznie każe przyjąć, że doszło do rozbudowy, w warunkach samowoli budowlanej, legalnego obiektu budowlanego, parkingu. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym w sytuacji gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadne jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu; czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych W ocenie Sądu, utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania z pewnością musi być ocenione nie jako utwardzenie działki a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany gdy zważyć na art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznik do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych ale tylko do 10 stanowisk włącznie. W świetle przedstawionego stanowiska należy ocenić, że organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę umożliwiającą legalizacje przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ zasadnie wezwał inwestora do przedłożenia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele niniejszej inwestycji. Nie jest rzeczą Sądu, rozpoznającego niniejsza skargę, odniesienie się do tego zagadnienia w związku ze stanowiskiem skarżących, którzy w uzasadnieniu skargi podważają takie prawo inwestora. Wskazać można jednak, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, że składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Szczegółowe badanie tego zagadnienia będzie jednak możliwe w dalszym toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze sądową ocenę, że orzekł z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Nie miał podstaw do umorzenia postępowania, w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Rozpozna merytorycznie sprawę, uwzględniając wskazania Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a., oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).