VII SA/Wa 895/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A R na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w całości uchyla zaskarżone postanowienie Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia A R, reprezentowanego przez adw. E R na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek A R w sprawie utwardzenia terenu działki nr [...] z obrębu [...] oraz rozbudowy budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie [...]WINB wyjaśnił, że w dniu [...].10.2017 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo A R, nawiązujące do prowadzonego przez organ powiatowy postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy parkingu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz zawierające wniosek o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu, jako jego strony. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2017 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na ww. wniosek A. Zażalenie na to postanowienie wniósł A R reprezentowany przez adwokata E R. [...]WINB stwierdził, że analiza akt administracyjnych I instancji, pisma skarżącego datowanego na dzień 11.10.2017 r. oraz zaskarżonego postanowienia PINB wskazują, że postanowienie to nie może ostać się w obrocie prawnym z uwagi na jego wadliwość. W ocenie [...]WINB zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 k.p.a. Art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żądanie, o którym mowa w art. 61 dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnie wskazanej sprawie. Obowiązujący od dnia 11.04.2011 r. art. 61a k.p.a., wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.18) ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podkreślenia wymaga, że organ, wydając takie postanowienie, nie orzeka co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie pismo A R 11.10.2017 r. nie zawiera jednoznacznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Z treści tego pisma wynika jedynie wniosek o uznanie wnoszącego za stronę już prowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ powiatowy nie miał podstaw do wydania negatywnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania, gdyż nie posiadał wniosku o wszczęcie takiego postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony prowadzonego już postępowania. Organ I instancji w ramach rozpatrzenia tego wniosku i uznania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony powinien udzielić odpowiedzi w zwykłej formie pisemnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują odpowiedzi w tym zakresie w formie postanowienia. Natomiast w sytuacji przyznania określonym podmiotom przymiotu strony wystarczy dalsze doręczanie im korespondencji w sprawie. Z uwagi na powyższe, zdaniem [...]WINB, należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżone postanowienie. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na 21 marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc "o uchylenie w całości postanowienia Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. [...].02.2018 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Pełnomocnik skarżącego zarzuciła postanowieniu [...]WINB naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego, pomimo to, że wnioski takie były złożone. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że w jej ocenie ustalenie [...]WINB, stanowiące podstawę uchylenia postanowienia PINB, że pismo A R nie zawiera żądania wszczęcia postępowania było bezpodstawne. W końcowej bowiem części pisma skarżącego, to jest w punktach 3,4 i 5 sprecyzowane zostało jednoznacznie żądnie wszczęcia postępowania administracyjnego. Żądanie to wyrażało się we wniosku o wydanie decyzji o natychmiastowym zaprzestaniu korzystania z działki [...] na parking ze stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych (pkt 3); wydanie decyzji o nakazie rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych na terenie działki nr [...] i przywróceniu terenu do stanu poprzedniego, czyli pasa zieleni izolacyjnej (pkt 4); o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dotyczącego legalności wykonania robót budowlanych przebudowy i rozbudowy warsztatu samochodowego na działce nr [...], mających bezpośredni związek z robotami budowlanymi wykonanymi na działce [...] i z funkcjonowaniem komisu samochodowego (pkt 5). Ograniczenie się przez organ II instancji do ustalenia, że "skarżący złożył jedynie żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony prowadzonego już postępowania" i pominięcie wniosków wskazanych w pkt. 3, 4, 5, przytoczonych powyżej, było błędne i niczym nieuzasadnione. Pełnomocnik skarżącego powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r., sygn.. akt II OSK 1004/05, że: "W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". W ocenie pełnomocnik skarżącego, PINB nie miał wątpliwości, co do wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego wyrażonych w piśmie skarżącego z 11 października 2017 r., dlatego wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie narusza prawo z przyczyn wskazanych poniżej, a skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę prawną swego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zasadą bowiem - wprost wyrażoną w art. 61 k.p.a. - jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony (lub z urzędu). Zgodnie z zawartą w art. 28 k.p.a. definicją, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że tylko taki podmiot może być uznany za stronę, który wykaże, że przysługuje mu interes prawny. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, "interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego. W dodatku stosowanie tej formy prawnej musi być zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc bez zbędnej ingerencji władczej w sprawy jednostki. Żądania jednostki, które nie mieszczą się w pojęciu sprawy administracyjnej kwalifikującej się do jej rozstrzygnięcia decyzją, nie dają podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (...)" – vide R. Hauser w komentarzu do art. 28 k.p.a. w Prawo procesowe administracyjne, 2017. Jednolicie przyjętym – tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie – poglądem, w pełni podzielanym przez tut. Sąd, jest, że interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd ten zasadnie wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Skoro więc PINB rozpoznawał wnioski, ujęte w piśmie skarżącego z dnia 11 października 2017 r., to prawidłowo proceduralnie w pierwszej kolejności dokonał oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w sprawie. Wbrew bowiem nieuzasadnionemu stanowisku [...]WINB, jako organu odwoławczego, skarżący nie tylko domagał się dopuszczenia go do udziału w charakterze strony w trwającym postepowaniu, ale również żądał wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych samowolnie robót budowlanych na terenie działki nr [...] i przywróceniu terenu do stanu poprzedniego a także przeprowadzenie postępowania dotyczącego legalności wykonania robót budowlanych przebudowy i rozbudowy warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Na podkreślenie zasługuje fakt, że organ I instancji orzekł swym postanowieniem nie tylko o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie utwardzenia terenu, ale również w sprawie samowolnej rozbudowy budynku. Zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyraźnie te dwa przedmioty postępowania rozróżnia. Za bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem należy więc uznać stanowisko organu II instancji, jakoby skarżący nie usiłował swoim pismem z dnia 11 października 2017 r. zainicjować postępowania administracyjnego. Przeczy temu wyraźna i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych treść ww. pisma skarżącego. Co więcej, skoro podmiot domagał się dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze strony, to PINB nie mógł – jak twierdzi organ odwoławczy – poprzestać na "udzieleniu odpowiedzi w zwykłej formie pisemnej". Należy w tym kontekście wyraźnie stwierdzić, że przedmiotem kontroli tut. Sądu nie była kwestia merytorycznej oceny rozstrzygnięcia PINB, ale kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu II instancji. Dlatego też wyjaśnić trzeba, że jeżeli organ odwoławczy uchyla postanowienie organu I instancji, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. to – zgodnie z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - powinien albo orzec merytorycznie, albo (stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania) umorzyć postępowanie I instancji w całości. W sytuacji, unormowanej w art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.), jeżeli kontrolowane w postepowaniu odwoławczym orzeczenie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia stan sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania. W takim jednakże wypadku należy brać pod uwagę, że przyczyny odmowy wszczęcia postepowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste i dostrzegalne od razu – bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. - pod red. Marka Wierzbowskiego, W-wa, 2018). Jeżeli organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie przymiotu strony, to z natury rzeczy nie może już odmówić wszczęcia postępowania, ale ewentualnie rozważyć przesłanki przedmiotowości podmiotowej prowadzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). [...]WINB natomiast, przyjmując za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., nie orzekł merytorycznie, a jedynie uchylił zaskarżone postanowienie PINB. Żaden zaś z przepisów k.p.a., określających treść (sposób) orzeczenia organu, nie upoważnia go wyłącznie do "uchylenia orzeczenia w całości". Taka treść rozstrzygnięcia sprawy zastrzeżona jest bowiem tylko dla sądu administracyjnego, a to z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również swoje stanowisko uzasadnić; w konkretnej sprawie [...]WINB powinien przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego żądania skarżącego, zawartego w pkt. 3 – 5 pisma z dnia 11 października 2017 r., nie potraktował, jako wniosku, o którym mowa w art. 61 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego powinno również zawierać podstawę prawną, zgodnie z którą PINB miałby wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w zawisłej sprawie administracyjnej rozstrzygnąć "odpowiedzią w formie pisemnej", a nie w solennej formie, przewidzianej np. w art. 123 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wynika również, dlaczego organ II instancji – wobec braku jakichkolwiek własnych ustaleń, a więc w takim stanie sprawy, jaki został ustalony przez PINB - nie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. [...]WINB, wydając zaskarżone postanowienie naruszył więc zarówno art. 6, 7 i 11 k.p.a., ale także art. 8 § 1 k.p.a., wydając postanowienie sprzeczne z dyspozycją art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i nieuzasadnione w sposób wymagany art. 124 § 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.) i podmiot wnoszący o uznanie go za stronę postepowania już trwającego, jak również domagający się wszczęcia postępowania w innych sprawach ma prawo do rzeczowej i sprawiedliwej kontroli jego sprawy przez organa administracji publicznej dwóch instancji. Sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego, jeżeli ten uchylił się od zgodnego z prawem rozpoznania zażalenia, wniesionego przez podmiot inicjujący postępowanie. Dotyczy to również takiej sytuacji, w której organ I instancji odmawia wszczęcia postępowania, prawidłowo interpretując treść żądania skarżącego, wynikającą wprost z jego pisma. Podmiot ma prawo, aby jego żądanie podlegało ocenie w postępowaniu przed organami administracji publicznej w dwóch instancjach, zaś dopiero w wypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia może domagać się kontroli sądowej wydanych orzeczeń (orzeczenia) administracyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie [...]WINB, związany dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceną prawną, rozpozna merytorycznie zażalenie skarżącego na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. i wyda w tym zakresie orzeczenie zgodne z treścią art. 138 § 1 pkt. 1, pkt. 2 lub pkt. 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i w ewentualnym związku z art. 136 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także zajęcie i uzasadnienie stanowiska odnośnie prawidłowości przyczyn, dla których PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawach ujętych w sentencji postanowienia tego organu, a więc przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. oraz wyjaśnienie własnego stanowiska w wypadku powołania się na art. 61 § 1 - w zw. z obowiązkiem, wynikającym z art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.