VII SA/Wa 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), po rozpatrzeniu wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r., znak:[...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak:[...], GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] stycznia 2016 r., nr[...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę opaski brzegowej w S. o długości 27,7 m na lewym brzegu rzeki W., poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej. Na wniosek skarżącego, GINB, postanowieniem z [...] października 2016 r., wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, GINB decyzją z [...] września 2017 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jego decyzja z [....] września 2017 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest instytucja wznowienia postępowania. Tryb ten, uregulowany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, "k.p.a."), jest jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w przepisach art.145, art. 145a i 145b k.p.a. Celem wznowionego postępowania jest więc ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach, w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na pojawienie się nowego dowodu w sprawie (otrzymany przez niego [...] czerwca 2016 r. projekt opaski brzegowej wraz z rysunkami, mapą oraz opisem zagospodarowania działki) oraz nowej okoliczności faktycznej (możliwość zalania działek sąsiednich na skutek rozbiórki przedmiotowej opaski brzegowej). Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mająca zastosowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. W ocenie GINB z analizy akt sprawy wynika, że inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia budowy opaski brzegowej, a więc dopuścił się tzw. samowoli budowlanej. Zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny stanowił podstawę do wszczęcia postępowania określonego w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr[...],[...]WINB - działając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wskazanych w nim dokumentów, tj.: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Przed upływem wyznaczonego terminu, pismem z [...] września 2015 r., skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu skompletowania żądanych przez organ dokumentów. Postanowieniem z [...] września 2015 r., nr[...],[...] WINB odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w postanowieniu z [...[ sierpnia 2015 r., pismem z [...] października 2015 r. [...] WINB wezwał skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów informując, że nadal ma on możliwość wykonania obowiązku w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego kwestionując fakt dokonania przez niego samowoli budowlanej i dołączając do niego zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] z [...] września 2015 r. w sprawie zgodności budowy opaski brzegowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pismo Starosty [...] z [...] października 2015 r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji opaski brzegowej. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., [...] WINB - na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego - nakazał skarżącemu rozbiórkę opaski brzegowej w S. o długości 27,7 m na lewym brzegu rzeki W., poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej z uwagi na niewykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję [...] z [...] stycznia 2016 r. Z kolei decyzja GINB z [...] kwietnia 2016 r., objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/16, Sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r., uznając tym samym, że rozbiórka przedmiotowej opaski brzegowej była zasadna, niezależnie od stanowiska skarżącego (zgodnie z którym celem wybudowania przedmiotowego obiektu było zabezpieczenie sąsiednich gruntów). W związku z powyższym GINB uznał zastosowanie przez [...] WINB, określonego w art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, ustawowego skutku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki, za zgodne z prawem. GINB podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparto na przesłance ujawnienia nowych dowodów (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Do wniosku o wznowienie postępowania dołączono dokumentację projektową opaski brzegowej sporządzoną przez G.K., posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności architektoniczno-konstrukcyjnej. Skarżący twierdził, że dokumentację tę otrzymał dopiero po [...] czerwca 2016 r. czyli po zakończeniu postępowania w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Fakt przekazania mu tej dokumentacji [...] czerwca 2016 r. potwierdził jej autor. W ocenie GINB, powyższa okoliczność nie uzasadniała jednak uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2016 r. z powodu ujawnienia się w sprawie nowego, istotnego dowodu. Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisie przesłanki, a więc wtedy, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał tę decyzję oraz wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Przy czym, nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile mają znaczenie prawne (mogą wpłynąć na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych, doprowadzając do wydania innego rozstrzygnięcia). W odniesieniu do art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 i 3 Prawa budowlanego okolicznością mającą znaczenie prawne, tzn. okolicznością, od której zależy legalizacja obiektu budowlanego, jest przedłożenie wymaganych dokumentów, a nie ich sporządzenie. W interesie inwestora leży podjęcie odpowiednich działań, aby obowiązek ten zrealizować, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nawet jeśli dokumentacja projektowa została sporządzona w lutym 2016 r., czyli istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji, a organ o jej istnieniu nie wiedział, nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Organy nadzoru budowlanego mając świadomość istnienia takiej dokumentacji projektowej nie zwróciłyby się bowiem samodzielnie w toku postępowania legalizacyjnego do biura projektowego o jej dostarczenie. Obowiązek przedłożenia dokumentacji, czyli odebrania jej z biura projektowego i dostarczenia do organu, leżał po stronie inwestora (skarżącego). GINB podkreślił dodatkowo, że dokumentacja projektowa została wykonana na zlecenie skarżącego w lutym 2016 r. i nie było dowodów na to, że projektant odmawiał wydania sporządzonej dokumentacji zleceniodawcy. Ponadto, dopiero w toku niniejszego postępowania skarżący przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane datowane na [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzenie tego oświadczenia zależało wyłącznie od woli skarżącego, a brak tego dokumentu w postępowania legalizacyjnym jest uchybieniem, które nie może zostać naprawione w postępowaniu wznowieniowym. W związku z powyższym, w ocenie GINB, nie zaszła podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] kwietnia 2017 r., tzn. nie wyszły na jaw nowe dowody, istotne dla sprawy. Istnienie dokumentacji projektowej w dniu zakończenia postępowania nie jest okolicznością mającą znaczenie prawne, ponieważ dokumentacja ta nie została przez inwestora przedłożona w zakreślonym terminie. Skargę na decyzję GINB z [...] grudnia 2017 r. złożył M.P., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie, że skarżący w toku postępowania skompletował całą niezbędną dokumentację, konieczną do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej opaski brzegowej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.pa poprzez zaniechanie oceny całości zebranego materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w efekcie wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w sytuacji, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący podejmował osobiste starania mające na celu uzyskanie wymaganej dokumentacji projektowej, jednak nie było to możliwe w terminach wyznaczanych przez organy. Skarżący wykonał nałożone na niego obowiązki wraz ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, nie zostało to jednak wzięte pod uwagę przez GINB, co w ocenie skarżącego było działaniem nieuzasadnionym żadnymi przepisami, skoro organ powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie. Skarżący nie podzielił też zdania organu, że postępowanie wznowieniowe nie ma na celu pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego i toczy się ono tylko w zakresie 145 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Postępowanie w zakresie oceny zaistnienia przesłanek pozytywnych, enumeratywnie wskazanych w kodeksie, jak i braku istnienia przesłanki negatywnej, toczy się wyłącznie w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, natomiast potem organ, po wydaniu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 grudnia 2018 r., na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że żądany przez organ (postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r.) projekt zagospodarowania terenu nie jest dowodem lecz dokumentem w rozumieniu art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie, nowa okoliczność faktyczna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polega na tym, że w dniu wydawania decyzji kończącej istniały przesłanki do legalizacji, co wynika z projektu zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego – w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków wynikających z postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2015 r., nr[...], umożliwiających legalizację samowolnie wykonanej opaski brzegowej w S., zlokalizowanej na lewym brzegu rzeki W. Pomimo wezwania z [...] października 2015 r. M.P. nie przedłożył bowiem organowi: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. a) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) odpowiednich szkiców lub rysunków; c) uzgodnień z zarządcą cieku rzeki W. –[...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w C.; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu. Skutkiem powyższego [...] WINB, na podstawie art. 49bust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] nakazał M.P. rozbiórkę opaski brzegowej w S. długości 27,7 m na lewym brzegu rzeki W., poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/16 oddalił skargę M. P. na ww. decyzję GINB. We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną GINB (sprecyzowanie wniosku z [...] lipca 2016 r. nastąpiło pismem z [...] i [...] sierpnia 2016 r.) skarżący podał, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowi nowy dowód (projekt opaski brzegowej wraz z rysunkami, mapą oraz opisem zagospodarowania działki) oraz okoliczność faktyczna (rozbiórka opaski może doprowadzić do zalania działek sąsiadujących). Sąd stwierdza, iż prawidłowo GINB wszczął postępowanie wznowieniowe, bowiem wniosek o wznowienie postępowania (z [...] lipca 2016 r.) skarżący złożył w ustawowym terminie jednego miesiąca, od dnia w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (o okoliczności wznowienia skarżący dowiedział się [...] czerwca 2016 r.), co jest zgodne z regulacją art. 148 § 1 k.p.a. Także wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje organów nadzoru budowlanego są zasadne. Zdaniem Sądu GINB dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny, a organ II instancji powyższe zasadnie zaakceptował stwierdzając, iż podnoszona przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została spełniona. Właściwie stwierdził organ odwoławczy, że opracowanie w lutym 2016 r. szkicu obiektu, tj. opaski brzegowej składającej się z opisu zagospodarowania działki oraz mapy do celów projektowych oraz nowego projektu budowlanego nie stanowi ani nowego dowodu, ani też nowej okoliczności, która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Niewątpliwie ww. szkic obiektu powstał po dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. przez [...] WINB. Fakt zaś, że materiały te istniały w dacie wydawania decyzji ostatecznej przez GINB z [...] kwietnia 2016 r., o czym nie posiadał wiedzy nie tylko organ ale i skarżący (wiedzę bowiem posiadł M.P. dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r.) nie stanowi wypełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotną kwestią w sprawie prowadzonego postępowania legalizacyjnego było to, że wymagane dokumenty nie zostały dostarczone przez inwestora w wymaganym terminie. Na wezwanie organu inwestor wniósł o umorzenie postępowania kwestionując fakt dokonania w przedmiotowej sprawie samowoli budowlanej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd - na podstawie art.151 p.p.s.a. -orzekł o oddaleniu skargi.