II SA/Wa 939/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Protokolant sekretarz sądowy – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej – oddala skargę – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. pismem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], zwróciło się do Telewizji Polskiej S. A. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia imion i nazwisk osób, które zatwierdzają treści na pasku informacyjnym na kanale TYP Info poprzez podanie imienia, nazwiska, daty wraz z godzinami pracy – w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. oraz imion i nazwisk osób, które publikują treści na pasku informacyjnym na kanale TVP Info poprzez podanie imienia, nazwiska, daty wraz z godzinami pracy – w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. Jednocześnie wskazano stosowny adres elektroniczny, do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Telewizja Polska S. A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk osób, które zatwierdzają treści na pasku informacyjnym na kanale TYP Info poprzez podanie imienia, nazwiska, daty wraz z godzinami pracy – w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. oraz imion i nazwisk osób, które publikują treści na pasku informacyjnym na kanale TVP Info poprzez podanie imienia, nazwiska, daty wraz z godzinami pracy – w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w tym akcie prawnym oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż autorowi materiału prasowego, do którego należą również informacje przekazywane na tzw. "paskach", przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska (art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe). Autorem materiału prasowego w rozumieniu powyższej ustawy jest zarówno osoba, która publikuje, jak i zatwierdza materiały publikowane w powyższym zakresie. W konsekwencji powołanego przepisu, przekazanie wnioskowanych informacji naruszyłoby również ustawę o ochronie danych osobowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej, – art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 1 i 2 poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, bez wskazania podstawy prawnej, a co za tym idzie uniemożliwienie przygotowanie prawidłowego odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna i zawiera błędnie podane podstawy prawne. Art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dwie oddzielne podstawy o odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ powołując art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w podstawie rozstrzygnięcia nie wskazał w jakim zakresie następuje ograniczenie jawności ze względu na przywołane w tym przepisie wyłączenia jawności. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na art. 15 Prawa prasowego. Natomiast w art. 14 Konstytucji RP zagwarantowano z kolei wolność prasy i środków masowego przekazu. Wolność ta, tak jak wszystkie inne wolności i prawa człowieka oraz obywatela, są skierowane do podmiotów działających w sferze publicznej, tj. ludzi (jednostek), prywatnych przedsiębiorstw, itd. Co istotne, wolności i prawa człowieka i obywatela nie są skierowane do organów władzy publicznej. Podkreślono, że podmioty prywatne działają w ramach wolności i praw, czyli mogą czynić wszystko to, czego prawo im nie zakazuje oraz mają prawo żądać od innych to, do czego mają prawo. Wolności i prawa człowieka i obywatela należy interpretować szeroko, na korzyść obywatela. Z kolei organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko tyle, na ile im pozwala prawo. Organy władzy publicznej nie są adresatami wolności i praw, ale adresatami norm kompetencyjnych, wysłowionych przez prawo. Kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Do tego sprowadzić można konstytucyjną zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego z istoty prawa wynika, że organy władzy publicznej nie są adresatami wolności prasy i środków masowego przekazu, ani też nie mogą być beneficjentami tej wolności. Gwarancją wolności prasy jest prawo autora materiału do zachowania w tajemnicy jego nazwiska (co gwarantuje art. 15 ust. 1 Prawa prasowego). Wskazany przepis ma umożliwić pełniejszą realizacji kontrolnej funkcji prasy oraz w ten sposób wpływać na urzeczywistnienie prawa do informacji. Co istotne, gwarancja ta znajduje merytoryczne uzasadnienie jedynie w przypadku, gdy określony tekst (materiał prasowy) związany jest z realizacją wolności prasy i środków masowego przekazu. Podkreślono, że można działania TVP wiązać z realizacją owej wolności. W związku tym nie można uznać za prawidłowe skorzystania przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji z art. 15 ust. 1 ustawy – Prawa prasowego. Zwrócono również uwagę, że jawność personaliów osób, które są autorami tekstów publikowanych za sprawą organów władzy publicznej, czy też spółek publicznych i ich aparatu pomocniczego ma istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym. W dalszej zaś części powołano się na stanowisko judykatury dotyczące Urzędu Gminy. W odpowiedzi na skargę Telewizja Polska S. A. wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że przedstawione przez Stowarzyszenie orzeczenia wydane zostały w zupełnie innym stanie faktycznym i nie będą miały zastosowania w niniejszym przypadku. Przede wszystkim sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawach objętych wskazanymi orzeczeniami dotyczyła strony internetowej Urzędu Gminy, która nie jest prasą w rozumieniu ustawy – Prawo prasowe. Z oczywistych zatem względów, do pracowników zamieszczających informacje na stronie internetowej Urzędu Gminy nie znajdzie zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe, który to przepis umożliwia autorowi materiału prasowego zachowania w tajemnicy swojego nazwiska. Tymczasem TYP Info, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszym przypadku, stanowi prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy – Prawo prasowe. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na brzmienie powyższego przepisu, była zatem zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy) i w świetle tego przepisu Telewizja Polska S. A. jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). Stąd też – w ocenie Sądu – żądanie zawarte we wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], jest informacją publiczną bowiem dotyczą one spraw publicznych, jako że Telewizja Polska S. A. jest finansowana ze środków publicznych i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy przypomnieć należy, że organ rozpoznając wniosek strony skarżącej, decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe( Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 1 – Prawa prasowego, autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska, a według ust. 2 pkt 1 tegoż przepisu, dziennikarz ma obowiązek zachowania w tajemnicy m.in. danych umożliwiających identyfikację autora materiału prasowego (...). W tym miejscu stwierdzić należy, że treści zawarte na paskach informacyjnych są – w ocenie Sądu – materiałem prasowym. Ponadto sformułowane w treści art. 15 ust. 1 Prawa prasowego, prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego – i to niezależnie od tego, czy materiał ten zostanie zakwalifikowany do publikacji, czy też nie. Przyznanie autorowi materiału prasowego prawa do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska rodzi po stronie dziennikarzy, zwłaszcza redaktorów i redaktorów naczelnych, obowiązek chronienia anonimowości takiej osoby, nieujawnienia jej nazwiska. Z kolei stosownie do treści art. 15 ust. 3 tejże ustawy, obowiązek, o którym mowa w ust. 2, dotyczy również innych osób zatrudnionych w redakcjach, wydawnictwach prasowych i innych prasowych jednostkach organizacyjnych. Zatem nie dotyczy on tylko dziennikarzy, lecz lecz wszelkich osób zatrudnionych w redakcjach, wydawnictwach prasowych i innych prasowych jednostkach organizacyjnych. Spoczywa on więc także na pracownikach technicznych, a nawet na pracownikach obsługi, w równym stopniu ciążąc na sekretarkach, archiwistach, informatykach, co na sprzątaczkach, gońcach, portierach i windziarzach (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/08 – LEX nr 519829). Zatem w rozpoznawanej sprawie organ – zdaniem Sądu – prawidłowo uznał, że imiona oraz nazwiska osób zatwierdzających i publikujących treści na pasku informacyjnym na kanale TYP Info, są objęte ustawowo chronioną tajemnicą. W tej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], było wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe. Zatem w żadnym stopniu nie można – jak podnosi Stowarzyszenie – uznać zaskarżonej decyzji za lakoniczną, a tym samym naruszającą art. 107 § 3 k.p.a., bowiem powyższe rozważania Sądu, aczkolwiek w innej konfiguracji i redakcji, zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Natomiast przyznać należy rację zarzutowi skarżącemu Stowarzyszeniu, że organ niewłaściwie powołał w podstawie materialnoprawnej decyzji przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jeśli jednocześnie podał prawidłową podstawę z art. 5 ust. 1 tejże ustawy, to powyższe uchybienie – w ocenie Sądu – nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.