III FSK 1142/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 615/18 w sprawie ze skargi P. H. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 22 marca 2018 r. nr 2401-IEE2.711.152.2018.2 UNP: 2401-18-051192 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. H. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 615/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. H. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 22 marca 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. 2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, zasadniczym problemem, jaki zaistniał w sprawie było pytanie o to, czy działając w trybie art. 54 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: "u.p.e.a.") można było skutecznie kwestionować zastosowany środek egzekucyjny, artykułując jego nadmierną uciążliwość dla skarżącej (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA"). 3. Od powyższego orzeczenia strona wniosła skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 172 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 67 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż przesłane zawiadomienia o zajęciu rachunków bankowych odpowiadają wymogom ustawowym, mimo tego, że organ egzekucyjny nie zweryfikował wszystkich elementów, jakie winno posiadać stosowane zawiadomienie ograniczając się do ustalenia istnienia jedynie kilku z nich, 2) art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") poprzez brak wykazania, iż osoba podpisująca postanowienie z 30 stycznia 2018 r. faktycznie dysponowała stosownym upoważnieniem do podejmowania takich czynności imieniem organu uprawnionego do jego wydania, 3) art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 22 marca 2018 r. 4) art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. 4.1. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez stronę zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna, mimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 15 września 2022 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), została skierowana na posiedzenie niejawne wyznaczone na 16 listopada 2022 r., o czym zarządzono poinformować pełnomocników stron. Z akt sądowych wynika, że strony zostały powiadomione o opisanym wyznaczeniu posiedzenia niejawnego przed planowanym jego terminem (pełnomocnik organu – 6 października 2022 r., pełnomocnik skarżącego - 10 października 2022 r.). W takim stanie rzeczy oraz mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy, który nie wymagał stawiennictwa stron do jej dokładniejszego wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zasadne było skorzystanie z art. 90 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. i skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym z wyznaczeniem rozprawy. W konsekwencji poprzestał na przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów we wspomnianym terminie. 4.2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). 4.3. Na wstępie krytycznej ocenie należy poddać samą konstrukcję skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. 4.4. Poczynienie powyższych uwag jest niezbędne, ponieważ nieprawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Analizując zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy bowiem stwierdzić, iż zostały one częściowo wadliwie sformułowane, a większość z nich nie zostało ujętych w uzasadnieniu w sposób, jaki tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy z zarzutów został sformułowany jako "naruszenie art. 174 pkt 2" p.p.s.a. podczas gdy sąd pierwszej instancji nie jest adresatem tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Mimo tej ułomności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, ONSAiWSA, 2006/2/39) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. (SK 63/05, OTK -A 2006/8/108) rozpoznał skargę kasacyjną co do sformułowanych w niej zarzutów, bowiem w każdym z nich powołano także, poza art. 174 pkt 2 p.p.s.a., regulacje z Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 4.5. Odnosząc się zatem do pierwszego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów (dotyczącego naruszenia przez organ egzekucyjny art. 67 § 2 u.p.e.a.) należy ponownie przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Analizowany zarzut skargi kasacyjnej nie odpowiada temu wymogowi. Pełnomocnik skarżącej zarzuca naruszenie art. 67 § 2 u.p.e.a. "poprzez przyjęcie, iż przesłane zawiadomienia o zajęciu rachunków bankowych odpowiadają wymogom ustawowym, mimo tego, że organ egzekucyjny nie zweryfikował wszystkich elementów, jakie winno posiadać stosowane zawiadomienie ograniczając się do ustalenia istnienia jedynie kilku z nich", jednakże nie tylko nie wskazuje ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu, którego elementu brakuje w zawiadomieniu, ale i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Już zatem tylko z tego powodu zarzut ten jest niezasadny. Dodatkowo należy zauważyć, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z 6 października 2021 r., III FSK 4238/21, publik. CBOSA). Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych (zob.: wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13, publik. CBOSA). W rozpoznawanej zaś sprawie pełnomocnik strony w samej skardze na czynności egzekucyjne podnosił jedynie zarzut zbyt uciążliwego środka odwoławczego, a dopiero na etapie zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z 30 stycznia 2018 r. kwestie związane z treścią zawiadomienia o zajęciu rachunków bankowych. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organ egzekucyjny art. 67 § 2 u.p.e.a. jest bezskuteczny. 4.6. Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 268a k.p.a. poprzez "brak wykazania, iż osoba podpisująca postanowienie z 30 stycznia 2018 r. faktycznie dysponowała stosownym upoważnieniem do podejmowania takich czynności imieniem organu uprawnionego do jego wydania". Zarzut ten stanowi powtórzenie zarzutu sformułowanego w skardze do WSA w Gliwicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo ocenił sąd pierwszej instancji, że argument dotyczący obrazy art. 268a k.p.a. jest nietrafny. Zakwestionowane przez skarżącą postanowienie z 30 stycznia 2018 r. zostało bowiem podpisane przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego, działającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Okoliczność ta została wskazana w treści wspomnianego orzeczenia, co czyniło zadość wymogowi co do treści postanowienia, wynikającemu z art. 124 § 1 k.p.a. Jeżeli zaś skarżąca miała jakiekolwiek wątpliwości, to – jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z 22 marca 2018 r. - wiarygodność takiego upoważnienia strona zawsze ma prawo zweryfikować, żądając jego przedstawienia w trakcie przeglądania akt sprawy na każdym etapie postępowania, a także po jego zakończeniu. 4.7. Na uwzględnienie nie zasługuje również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach". Jak prawidłowo zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza odwołania się do treści wymienionych przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych z nimi związanego nie wskazano konkretnie w jakim zakresie przepisy te zostały naruszone i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). 4.8. W konsekwencji, nieskuteczne są również zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, normy zawarte w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym sąd pierwszej instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia, czego w rozpoznawanej sprawie – w ramach powołanych zarzutów skargi kasacyjnej - nie stwierdzono. 4.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Paweł Dąbek Jan Rudowski Jacek Pruszyński