II SAB/Po 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. Umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] 2018r. (identyfikator poświadczenia: [...]), II. Stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, III. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 września 2018 r. K. J. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 sierpnia 2018 r. o udostepnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Do skargi załączył wniosek, na który jak wskazał, dotąd nie otrzymał odpowiedzi oraz Urzędowe Poświadczenie Odbioru – Identyfikator Poświadczenia: [...] Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę oświadczył, że skargę uwzględnia w całości i wnosi o umorzenie postępowania oraz wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że w dniu 1 sierpnia 2018 r. K. J. w jednej wiadomości, wysłanej za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które zostały nieopatrznie potraktowane przez pracownika sekretariatu jako jeden wniosek. Organ udzielił odpowiedzi na jeden wniosek pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr IGROŚ. 1431.12.2018. Dopiero, gdy wpłynęła skarga, po ponownej analizie wiadomości ePUAP z dnia 1 sierpnia 2018 r. okazało się, że faktycznie w wiadomości tej znajdują się dwa różne wnioski. Wójt Gminy w konsekwencji uznał skargę za uzasadnioną i w trybie autokontroli w dniu 25 września 2018 r. udzielił K. J. odpowiedzi na jego wniosek z dnia 1 sierpnia 2018 r., co zdaniem organu czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Pismem z dnia 29 października 2018 r. ustanowiony do sprawy pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i uzupełniając dotychczasową argumentację wskazał, że: - skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 1 sierpnia 2018 r. już po wniesieniu skargi; - nie jest prawdą, iżby skarżący w jednej wiadomości wysłanej za pośrednictwem platformy ePUAP złożył dwa wniosku, albowiem skarżący złożył dwa oddzielne wnioski; - nawet omyłkowe i niezawinione przeoczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zwalnia Wójta Gminy z zarzutu bezczynności, która na dzień wniesienia skargi miała miejsce. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skoro organ uznał skargę, to za podmiot wygrywający spór w sprawie uznać należy skarżącego. Ponadto wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2018 r. skarżący złożył dwa odrębne wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie dwa wnioski w jednej wiadomości wysłanej za pośrednictwem platformy ePUAP. Na dowód powyższego do pisma załączył wydruki dwóch oddzielnych wniosków wraz z Urzędowymi Poświadczeniami Odbioru - każde z nich ma osobny identyfikator, albowiem każdy z wniosków został wysłany osobno. Wskazano, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia prawa w żaden sposób nie może usprawiedliwiać np. wadliwe działanie systemu komputerowego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek strony skarżącej jako "SPAM". Także w żaden sposób nie usprawiedliwia organu niedostrzeżenie jednego z dwóch wniosków, które w jednym dniu złożył skarżący, a co miało miejsce w sprawie niniejszej. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy bowiem taka organizacja pracy, konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiająca do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza automatycznie, że podlega on usunięciu). Tak samo stan rzeczy ma się w odniesieniu do kont na platformie ePUAP - organ powinien tak skonfigurować i zapewnić obsługę administracyjną tego konta, aby było ono na bieżąco otwierane i badane pod kątem wysłanych wiadomości. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1968/15 i I OSK 1940/15). Kończąc pełnomocnik podniósł, że wywiedziona skarga była konieczna, bowiem dopiero jej wniesienie zdyscyplinowało organ do tego, aby udzielić odpowiedzi na pominięty wniosek z 1 sierpnia 2018 r. Do pisma załączono wnioski skarżącego z 1 sierpnia 2018 r. wraz z UPO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu stronie skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia 1 sierpnia 2018 r., przesłanego do Urzędu Miasta i Gminy C. droga elektroniczną – identyfikator poświadczenia: [...] Skarżący K. J. zwrócił się do Gminy C., powołując przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, pkt 4, pkt 5 lit. a u.d.i.p. z prośbą o odpowiedź, czy w Archiwum Zakładowym znajdują się akta archiwalne związane z nieruchomościami - położonymi we wsi H., oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Wnioskodawca wskazał, że nieruchomości te zostały nabyte przez Skarb Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi H. gmina C. (Dz.Urz. WRN w P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). K. J. wniósł również o podanie, czy i kiedy istnieje możliwość uzyskania wglądu w te materiały, a w szczególności, czy znajdują się w tym Archiwum Zakładowym decyzje administracyjne potwierdzające fakt ustalenia odszkodowania za te nieruchomości, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z późn. zm.). Wnioskodawca podał, że Burmistrz Miasta C. w piśmie z [...].2017 r., znak [...], napisał że w tej sprawie należy zwrócić się do Urzędu Gminy C.. W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarga wniesiona została w dniu 14 września 2018 r., w sytuacji, gdy pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [...] (doręczonym skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2018 r.), udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek złożony również w dniu 1 sierpnia 2018 r. – identyfikator poświadczenia: [...], w którym skarżący żądał podania adresu ww. nieruchomości oraz sporządzenia i wydania kopii decyzji podziałowych wydanych przez Wójta Gminy w odniesieniu do wskazanych działek. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że działki nr [...], [...], [...] i [...] nie figurują w ewidencji gruntów, działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] są nieruchomościami bez nadanego numeru porządkowego, natomiast działka nr [...] jest położona na ul. [...]. Wskazano, że Gmina nie jest w stanie określić dat podziału poszczególnych działek, co jest jednoznaczne z brakiem możliwości przesłania kopii decyzji podziałowych. Wskazano, że danymi dysponuje Starostwo Powiatowe w C. – Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Skarżący nie zakwestionował tej odpowiedzi oraz zakresu udostępnionych mu informacji. Z kolei na drugi wniosek złożony również w dniu 1 sierpnia 2018 r. – identyfikator poświadczenia: [...], na dzień wniesienia przedmiotowej skargi skarżący nie otrzymał odpowiedzi, co jest bezsporne, bowiem Wójt Gminy przyznał, że nie zauważono jego wpływu do elektronicznej skrzynki odbiorczej organu. Zauważyć należy, że oba wnioski złożone zostały w dniu 1 sierpnia 2018 r i różnią się treścią, zatem udzielnie odpowiedzi na jeden z tych wniosków pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r., nie zwalniało organu z obowiązku udzielenia odpowiedzi na drugi wniosek, w którym skarżący zwrócił się o podanie, czy i kiedy istnieje możliwość uzyskania wglądu w dokumenty dotyczące przejęcia wskazanych nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. oraz czy znajdują się w tym Archiwum Zakładowym decyzje administracyjne potwierdzające fakt ustalenia odszkodowania za te nieruchomości, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Wracając do kwestii oceny, czy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, wskazać należy, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są wszelkie informacje o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a taki status miały nieruchomości, których wniosek dotyczył, po ich przejęciu przez Skarb Państwa. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że żądane informacje dotyczą informacji publicznych, a Gmina C. – w imieniu której działa Wójt Gminy, zobowiązana była do udzielenia odpowiedzi na wnioski skarżącego, które dotyczą skutków działań władczych podjętych w przeszłości przez ówczesne władze gminy w stosunku do wskazanych we wnioskach nieruchomości. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rozpatrywanym przypadku skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, gdy organ nie udzielił informacji na drugi z wniosków, jaki skarżący wniósł drogą elektroniczną w dniu 1 sierpnia 2018 r. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta ustała w dniu 25 września 2018 r., tj. z chwilą udzielenia skarżącemu odpowiedzi na drugi z wniosków z dnia 1 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udzielenia informacji publicznej), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – dostępna na stronie : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Wynika to z faktu, że obiektywnie przekroczono termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, zwłaszcza że organ niezwłocznie zareagował gdy wpłynęła do niego przedmiotowa skarga i udzielił skarżącemu odpowiedzi. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem organu ani lekceważeniem prawa, a wynikał z faktu nie zweryfikowania wpływu korespondencji na elektroniczną skrzynkę. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie stanowił rażące naruszenie prawa. Sąd nie uznał również za zasadne wymierzać organowi grzywny. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł, na którą składa się wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.