I SA/Wa 1382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. nr [...] w części stwierdzającej nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...] (aktualnie stanowiąca działki nr nr [...], [...] i [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła M. C., kwestionując tytuł prawny Skarbu Państwa do tej nieruchomości. W dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej tytuł własności tej nieruchomości ujawniony był w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawi zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1978 r. w sprawie terenów budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane, wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Wpis ten został jednak zmieniony, postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Ca [...], a wniosek o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela oddalony. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części odnoszącej się do działki nr [...], powołując się w uzasadnieniu tych decyzji na postanowienie Sądu Okręgowego w [...]. Wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1455/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra jako wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił wówczas uwagę, że wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu ogranicza się do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. W związku z czym uznawał, że w realiach rozpoznawanej sprawy motywy rozstrzygnięcia sądu wieczystoksięgowego pozostają bez znaczenia. To zaś oznacza, że obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie samodzielnych ustaleń czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności działki nr [...], czego w sprawie zabrakło. Zwracał przy tym uwagę, że Minister nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy publikacji zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. i jej znaczenia dla ewentualnego ustalenia prawa własności Skarbu Państwa przedmiotowej działki, biorąc pod uwagę treść art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...), z którego wynika, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ww. ustawy nie wydawano decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia. Dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 tej ustawy wywłaszczenie uregulowane było bowiem w ten sposób, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia (a przed nowelizacją uchwały) o ustaleniu terenu budowlanego ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. W tym stanie rzeczy sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W jego bowiem ocenie kontrolowana decyzja w przywołanym zakresie nie została obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii przynależenia tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. (kluczowej dla ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenie prawa) zwracał uwagę, że zgodnie z informacją przekazaną przez Sąd Rejonowy w [...] przy piśmie z [...] stycznia 2015 r., Skarb Państwa ujawniony został w księdze wieczystej na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...]. W dalszej zaś kolejności omówił regulacje ustawy, w oparciu o które zarządzenie to zostało wydane podkreślając, że przy przejmowaniu nieruchomości na jej podstawie nie wydawano decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Przejście własności nieruchomości następowało bowiem z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Zwracał przy tym uwagę, w kontekście postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005 r., że oddalenie nim wniosku o wpis Skarbu Państwa, podyktowane było brakiem dowodów prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości oraz brakiem klauzuli prawomocności zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...]. Zarządzenie zaś nie ma charakteru decyzji, zatem taką klauzulą opatrzone być nie może. Jeśli zaś chodzi o fakt ujawnienia w obecnie prowadzonych dla nieruchomości księgach wieczystych nr nr: [...] (obejmującej działkę nr [...]), [...] (obejmującej działkę nr [...]) i [...] (obejmującej działkę nr [...]) jako właścicieli osoby fizyczne, Minister zauważał, że księgi te założone zostały już po 27 maja 1990 r. Na decyzję tę M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...); 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których się oparł ustalając, że Skarb Państwa skutecznie nabył własność tej nieruchomości oraz przyczyn z powodu których innym dowodom, w tym w szczególności dowodowi z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005 r. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art.6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) w zw. z art. 2 i art.32 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania uczestników tego postępowania do władzy publicznej oraz naruszającej zasady praworządności i równości wobec prawa, a to z uwagi na dokonanie odmiennych rozstrzygnięć w sprawach opartych na tej samej podstawie faktycznej i prawnej; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędna wykładnię prowadzącą do niezastosowania i wydania przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W aspekcie zarzutu ujętego w punkcie [...] skargi zwracała uwagę na brak ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy została zachowana w pełni procedura określona w ustawie z 6 lipca 1972 r., a w szczególności czy nieruchomości, której dotyczy sprawa nie była już zabudowana (taka bowiem nie mogła być co do zasady, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, włączona do terenów budowlanych), atakże czy dokonano prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu uchwały o ustaleniu teru budowlanego i o jego podziale na działki, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z kolei w kontekście zarzutu z punktu [...] skargi zwracała uwagę na wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tożsamym stanie faktyczno-prawnym [...] stycznia 2011 r. decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], które miały także stać się własnością Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...]; W oparciu o tak sformułowane wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. w części w jakiej stwierdzała nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez Gminę [...] nieodpłatnie własności niezabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], znaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...], [...] i [...]). Wszczęte ono zostało na wniosek M. C., która odwołując się do postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Ca [...] - oddalającego wniosek o wpis własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na podstawie zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lipca 1978 r. - wywodziła, że do jej przejęcia przez Skarb Państwa w efekcie owego zarządzenia skutecznie nie doszło. Tym samym pozostawała ona własnością prywatną także w dniu 27 maja 1990 r., w związku z czym nie mogła podlegać komunalizacji. Z mocy bowiem art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy komunalizacji podlegało jedynie mienie, które w ww. dacie stanowiło mienie ogólnonarodowe (państwowe). Kluczowe zatem dla oceny legalności kontrolowanej przez Ministra decyzji było ustalenie stanu prawnego ww. nieruchomości istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Przy czym ustalając go organ nadzoru nie mógł abstrahować od oceny prawnej i zaleceń co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym na gruncie niniejszej sprawy prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r. I SA/Wa 1455/16, którymi był związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). W powyższym wyroku przesądzone zaś zostało, że motywy rozstrzygnięcia sądu wieczysto księgowego zawarte w przywoływanym przez skarżącą postanowieniu z [...] czerwca 2005 r. pozostają w realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia. Tym bardziej, że ów sąd nie wypowiadał się w nich o braku tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Przeszkodą bowiem dokonania wpisu Skarbu Państwa jako jej właściciela był brak wymienionych w motywach postanowienia dokumentów. W konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że błędnym było uznanie w uprzednio wydanych decyzjach Ministra, iż oddalenie przez Sąd Okręgowy w [...] wniosku o wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] jest równoznaczne z brakiem do niej tytułu Skarbu Państwa. Wskazał jednocześnie na ciążący na organie nadzoru obwiązek poczynienia w tym zakresie samodzielnych ustaleń, wytykając mu przy tym brak odniesienia się w uchylonych decyzjach do publikacji zarządzenia nr [...] w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta [...] [...] sierpnia 1978 r. i jej znaczenia dla ewentualnego ustalenia prawa własności Skarbu Państwa przedmiotowej działki, biorąc pod uwagę treść art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), z którego wynika, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ww. ustawy nie wydawano decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta była wydanym na podstawie art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego (...) zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] w sprawie terenów budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane, a zarządzenie to opublikowane zostało w publikatorze, o którym mowa w art. 5 us.t. 1 tej ustawy (dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej). Zarządzenie to, mające charakter normatywny, z momentem jego publikacji w oficjalnym publikatorze weszło w życie i było aktem powszechnie obowiązującym na danym obszarze. Konsekwencją z kolei powyższego było rozpoczęcie biegu dwumiesięcznego terminu, po upływie którego - na co trafnie zwrócił uwagę Minister (a wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) następowało z mocy prawa przejście własności objętych nim nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co wynikało wprost z art. 5 ust. 2 tej ustawy. Brak jednocześnie dowodu na to, że zarządzenie to zostało z obrotu prawnego derogowane. Za akt sprawy nie wynika przy tym by po przejęciu ex lege tej nieruchomości, a przed 27 maja 1990 r. jej stan prawny uległ zmianie. Dowodów takich zresztą poza zakwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 1972 r. nie wskazuje także skarżąca. Słusznie zatem w tych uwarunkowaniach Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyprowadził konkluzje, że materialnoprawna podstawa jej komunalizacji określona w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odnosząca się do przynależnego Skarbowi Państwa tytułu prawnego do nieruchomości na ww. datę, została spełniona. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw, by w tych okolicznościach upatrywać niezgodności z prawem decyzji Wojewody [...], a tym bardziej obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie prawa, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku, następuje wszak wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takiej zaś oczywistości naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stwierdzić nie sposób. Odmawiając zatem z stwierdzenia jej nieważności – wbrew temu co podnosi skarżąca - Minister nie naruszył prawa. Badanie natomiast legalności zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...], czego oczekiwała skarżąca, wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 5 usta. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) Organ ten nie miał bowiem ku temu kompetencji. W związku z czym dokonując oceny legalności wydanej przez niego decyzji komunalizacyjnej, także organ nadzoru nie miał obowiązku weryfikowania tego aktu pod kątem jego zgodności z prawem. Zobligowany był natomiast do uwzględnia faktu jego funkcjonowania w obrocie prawnym, co uczynił. Czynienie mu zatem obecnie zarzutu, że na skutek braku ustalenia w sposób jednoznaczny, iż przewidziana ustawą z 6 lipca 1972 r. procedura prowadząca do wydawania zarządzenia o ustaleniu terenów budowlanych została spełniona, naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie znajduje w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał także dowody, na których oparł się ustalając kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związane ze stanem prawnym nieruchomości. Na stronie [...] uzasadnienia decyzji wprost wszak odwołuje się on w tej materii do zarządzenie nr [...] z [...] lipca 1978 r., jego publikacji w dzienniku urzędowym, wyjaśnień Sądu Rejonowego Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych w [...] z [...] stycznia 2015 r. [...] oraz obowiązujących w dacie podejmowania zarządzenia przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. i konsekwencji prawnych z nich wynikających. Kwestia z kolei braku znaczenia w sprawie ustaleń poczynionych w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2005 r. [...] Ca [...] (do której też nawiązuje Minister), przesądzona została - jak już zaznaczono - w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 22 marca 2017 r. Stąd także zarzut naruszenia przezeń art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za chybiony. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że w rozpoznawanej sprawie Minister dopuścił się obrazy art. 6 i 8 k.p.a. w z. z ar. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP., a to wobec wydania w tożsamym stanie faktycznym i prawnym dwóch decyzji o zasadniczo odmiennych rozstrzygnięciach (zaskarżonej decyzji i decyzji nr [...] z [...] stycznia 2011 r.). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zaskarżona decyzja, mimo że odnosi się do okoliczności faktycznych i prawnych analogicznych jak te, które legły u podstaw decyzji z [...] stycznia 2011 r., a także tej samej decyzji komunalizacyjnej (tyle, że innej jej części), to w odróżnieniu od decyzji z 2011 r., wydana została w zasadniczo odmiennych uwarunkowaniach prawnych, wynikających ze związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez sąd administracyjnym w prawomocnym wyroku z 22 marca 2017 r. W wyroku tym zaś podważono argumentację, którą posługiwał się Minister stwierdzając częściową nieważność decyzji Wojewody [...]. Nie można zatem mówić w tym wypadku o "chwiejności" poglądów prawnych organu, przejawiającej się w formułowaniu zasadniczo odmiennych ocen prawnych czy wykładni stosowanych przepisów w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, prowadzących w konsekwencji do praktyk dyskryminacyjnych względem stron postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7