II OSK 1331/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 815/18 w sprawie ze skargi A. S.A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 815/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...[ listopada 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 i art 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) nakazał A. S.A. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanej do słupa stalowego utwardzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. [...] w obrębie [...], przy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania ww. Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. WINB uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, tak by móc się opierać czynnikom atmosferycznym i nie stwarzać zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego i przechodniów. To zaś świadczy o tym, że nośnik ten (składający się z dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanej do słupa stalowego utwardzonego w fundamencie), to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b., wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też właściwym było zastosowanie w sprawie art. 48 p.b. regulującego kwestię samowoli budowlanej. WINB wskazał na zapisy planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy [...] - część I uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], z którymi inwestycja jest sprzeczna, co oznacza, że nie jest możliwym jej zalegalizowanie. Dodał nadto, że nośnik usytuowany jest w odległości mniejszej niż wymagana od zewnętrznej krawędzi jezdni, a wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co stanowi dodatkową okoliczność uniemożliwiającą przeprowadzenie w sprawie postępowania legalizacyjnego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 815/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. na ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że bezspornym jest, iż inwestorem i właścicielem nośnika jest skarżąca A. S.A. W trakcie oględzin na nieruchomości, przedstawiciel Spółki nie okazał żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej tego nośnika, a jak ustalił organ w oparciu o informacje przekazane z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], w archiwum tego Wydziału brak jest zgłoszeń/pozwoleń na budowę dotyczących nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...]. Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie dokonana przez organy orzekające kwalifikacja prawna zrealizowanego nośnika. Dalej Sąd wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b. ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może być też interpretowane rozszerzająco. Co do zasady - wniesienie budowli, przez którą ustawa uznawała i uznaje nadal urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe; zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też wolno stojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia. Inwestycja ta obejmowała większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał na to organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji słusznie akcentując wymiary urządzenia reklamowego (wymagające trwałego związania z gruntem), jego ustawienie w określonym miejscu, ale też wskazując na jego elementy - w tym stalową konstrukcję wsporczą utwardzoną w mocowanym do gruntu fundamencie. Inwestycja ta wymagała realizacji podłoża/fundamentu, mocowania konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m. Z tych też powodów rację mają organy orzekające w sprawie wskazując, że dotyczy ona wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej została uzależniona od spełnienia dwóch warunków, w tym: zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w przypadku obowiązywania planu miejscowego oznacza brak sprzeczności z ustaleniami tego planu. Rację mają organy orzekające w niniejszej sprawie wskazując, że ta przesłanka w tym przypadku nie jest spełniona, dlatego też nie było możliwe uruchomienie procedury legalizacyjnej i należało orzec na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Działka, na której wykonano przedmiotowy nośnik reklamowy położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Plan ten, w rozdziale 4 "Zasady lokalizowania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych", ustala m.in. zasady w zakresie rozmieszczenia reklam. Z § 6 ust. 2 pkt 3 wynika, że na terenie planu dopuszcza się lokalizowanie reklam o powierzchniach nie większych niż 8 m², wyłącznie na terenach: ulic głównych, ulic głównych ruchu przyspieszonego oraz działek przylegających do tych ulic. Z § 6 ust. 3 wynika zaś zakaz lokalizowania reklam innych niż wymienione w ust. 2. W § 6 planu przewidziano jako dopuszczalne dwa typy reklam, o powierzchni do 3 m², albo o powierzchni do 8 m²; co istotne, w żadnym miejscu plan nie dopuszcza lokalizacji reklam o powierzchni większej. Sporny nośnik reklamowy o powierzchni reklamy (tj. powierzchni ekspozycyjnej) ok. 18 m² jest sprzeczny z zapisami ww. planu, a tym samym nie ma możliwości jego legalizacji. W skardze kasacyjnej A. S.A. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie § 6 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...]- część I - zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten dotyczy powierzchni reklamowej reklam, a nie innej powierzchni np. powierzchni zabudowy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że treść § 6 ust. 2 planu nie jest jednoznaczna. Plan używa wyrażeń: "reklam o powierzchni nie większych niż 3 m² "reklam dwustronnych o powierzchni każdej ze stron nie większej niż 3 m²". W przypadku reklamy (tablicy czy urządzenia reklamowego) najważniejsza rzecz to powierzchnia reklamowa przeznaczona do umieszczania treści reklamowych. Tablice (urządzenia) reklamowe to obiekty budowlane, a w stosunku do nich - na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - istotna jest również kwestia powierzchni zabudowy. Wykładnia przepisów planu dokonana przez Sąd I instancji w sposób daleko idący ogranicza prawo korzystania z nieruchomości. Stosowanie do tej interpretacji, na terenach o przeznaczeniu usługowym, w dalekiej odległości od centrum miasta, wprowadzono regulacje dopuszczające niewielkie tablice (urządzenia) reklamowe. W przedmiotowej sprawie pod pojęciem powierzchni reklamy należy rozumieć powierzchnię zabudowy. Sąd I instancji nie odniósł się do takiej możliwości wykładni § 6 ust. 2 pkt 3 planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. W skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu błędnej wykładni przepisów uchwały Rady [...] nr [...] z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...]- część I, które zdaniem Sądu I instancji uniemożliwiały legalizację wolno stojącego nośnika reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanej do słupa stalowego utwardzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni gruntu, wybudowanego na działce ew. [...] w obrębie [...], przy [...]. Ze wskazanego w podstawach skargi kasacyjnej § 6 ust. 2 pkt 3 planu wynika, że na terenie planu dopuszcza się lokalizowanie reklam o powierzchniach nie większych niż 8 m² , wyłącznie na terenach: ulic głównych, ulic głównych ruchu przyspieszonego oraz działek przylegających do tych ulic. Jednocześnie w § 2 pkt 23 uchwały wskazuje się, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników ulic, placów lub innych przestrzeni publicznych, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawianym przez gminę oraz elementem Miejskiego Systemu Informacji; w szczególności reklamy obejmują tablice reklamowe i reklamy remontowe. Przepisy planu w sposób jednoznaczny określają zatem lokalizację jakiego rodzaju reklam dopuszczają na terenie objętym planem oraz co należy rozumieć pod pojęciem reklamy. Nie powinno zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego z tablicą dwustronną o powierzchni reklamowej każda ok. 18 m² pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami planu. Jednocześnie wskazać trzeba, że skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię § 6 ust. 2 pkt 3 planu, zasadniczo nie wskazuje na czym polegać miał błąd wykładni, nie wskazuje jednocześnie jaki powinien być prawidłowy wynik wykładni kwestionowanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 6 ust. 2 pkt 3 planu ogranicza sposób korzystania z nieruchomości i powinna być dokonana funkcjonalnie, uwzględniając interes wszystkich zainteresowanych. Przypomnieć dlatego należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy planu mogą zatem ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie wskazać trzeba, że zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Wyłącznym trybem kontroli uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, art. 94 bądź w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem kwestionowanie konkretnych rozwiązań zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.