II SA/Lu 891/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. M. (dalej także jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] lipca 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] maja 2018 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków higienicznych i czystościowych. Wniosek skarżąca uzasadniła stanem zdrowia, wymagającym specjalnej diety oraz bardzo trudną sytuacją rodzinną, na którą składa się konflikt z byłym mężem i związane z tym toczące się spory sądowe o podział majątku i o zapłatę. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz posiada grunty rolnej o pow. [...] ha przeliczeniowego. Dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł. Na kwotę tą składała się renta rolnicza w wysokości [...] zł oraz dochód z gospodarstwa w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu wynikało, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm.; dalej jako: u.p.s.), a także kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. Po przeanalizowaniu sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej oraz wykazanych przez nią wydatków (łącznie w kwietniu 2018 r. – ok. [...] zł) organ uznał, że sytuacja ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. i decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ podkreślił w uzasadnieniu, że osoba znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej w pierwszej kolejności powinna skorzystać z własnych zasobów i możliwości w celu zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych w postaci zakupu artykułów spożywczych i leków. Wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni [...] ha przeliczeniowych i współwłaścicielką, wraz z byłym mężem, gruntów rolnych o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Zdaniem organu, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej, powinna sprzedać lub wydzierżawić za czynsz grunty rolne, których jest wyłączną właścicielką. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że nie osiąga dochodu z gospodarstwa rolnego, gdyż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie pracować w tym gospodarstwie. Z uwagi na toczący się spór sądowy z byłym mężem o podział majątku wspólnego nie ma możliwości wydzierżawienia lub zbycia gospodarstwa. Skarżąca wskazała także na stale pogarszający się stan zdrowia. Zdaniem skarżącej jej sytuacja jest nadzwyczajna i uzasadnia przyznanie żądanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] września 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że sytuacja skarżącej nie jest łatwa, ale nie wynika ona z sytuacji nadzwyczajnej nie dającej się przewidzieć i wykraczającej poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności jest już w zaawansowanym stadium, co potwierdza sama strona przedstawiając postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, na okoliczność wartości rynkowej składników nieruchomych majątku wspólnego wskazanych we wniosku. Stąd też nieuregulowana sytuacja prawna, która ma być jedną z głównych przyczyn problemów skarżącej w przyszłości powinna znaleźć rozwiązanie. W ocenie Kolegium również sytuacja zdrowotna skarżącej nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Problemy zdrowotne z którymi boryka się skarżąca nie wystąpiły nagle w okresie, w którym złożony został wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, lecz mają charakter ciągły i występują co najmniej od [...] stycznia 2003 r., a więc dnia na który datuje się istnienie i powstanie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł.. Ponadto orzeczenie zostało wydane na czas określony do [...] lutego 2023 r. Kolegium podkreśliło, że skarżąca posiada majątek w postaci gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha oraz jest właścicielką starego drewnianego domu. Jedynie 0,5445 ha gruntów stanowi wspólną własność z byłym mężem. Jeżeli, ze względu na stan zdrowia, nie może samodzielnie wykorzystywać gospodarstwa do prowadzenia działalności rolniczej, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby wydzierżawiła grunty uzyskując kwotę umożliwiającą jej częściowe pokrycie ciążących na niej zobowiązań. W ostateczności skarżąca może dokonać sprzedaży należących do niej gruntów. Zdaniem Kolegium argumenty skarżącej o zadłużeniu mieszkania na ok. [...] zł i toczącym się w tej sprawie postępowaniu sądowym, także nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium K. M. zarzuciła naruszenie: (1) art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że w sprawie skarżącej nie zachodzi szczególny przypadek uprawniający do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, w sytuacji, gdy skarżąca jest osobą chorą, niezdolną do pracy, z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ofiarą przemocy ze strony byłego męża. Skarżąca podniosła, że z uwagi na zawiłą sytuację materialną i toczące się spory majątkowe z byłym mężem nie jest w stanie przeżyć za kwotę [...]zł miesięcznie, która to kwota stanowi jej realnie uzyskiwany dochód. Wbrew argumentacji organów, z uwagi na nieuregulowaną sytuację majątkową, będącą wynikiem działań podjętych przez byłego męża, skarżąca nie jest w stanie sprzedać czy wydzierżawić gospodarstwa rolnego, gdyż gospodarstwo jest przedmiotem wyceny biegłego rzeczoznawcy w sprawie o podział majątku wspólnego, zawisłej od 2015 r. przed Sądem Rejonowym [...]. Skarżąca podejmowała próby wydzierżawienia gospodarstwa, ale ze względu na konflikt z byłym mężem i trwające postępowania sądowe nikt nie chce wydzierżawić gruntu, nie ma też możliwości jego sprzedaży. Ponadto organy ustalając dochody skarżącej pominęły koszty, jakie ponosi na zaspokojenie zupełnie minimalnych podstawowych potrzeb życiowych. Organy nie wzięły pod uwagę faktu, że skarżąca znalazła się w tak ciężkim położeniu z powodu okoliczności nadzwyczajnych, niezależnych od niej, nie dających się przewidzieć. Okolicznościami tymi było pogorszenie sytuacji zdrowotnej, zdiagnozowanie nowych dolegliwości, pogorszenie stanu finansowego wskutek działań byłego męża, który bezpodstawnie wszczyna kolejne procesy sądowe i przeciąga już wszczęte. (2) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez wadliwą, stronniczą ocenę dowodów, która doprowadziła do błędnych wniosków i pozbawiła skarżącej możliwości otrzymania wnioskowanego zasiłku w sytuacji, gdy skarżąca przedstawiła szereg dowodów wskazujących na jej wyjątkowo ciężką sytuację finansową, zdrowotną, mieszkaniową, rodzinną i osobistą. (3) art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącej decyzji na podstawie gołosłownego twierdzenia, że z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie o podział majątku nieuregulowana sytuacja skarżącej "w przyszłości powinna znaleźć rozwiązanie", jak również poprzez wskazanie, że choroba strony nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku. Naruszenia te skutkowały nieuwzględnieniem okoliczności sprawy oraz pominięciem celów i zadań pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżąca oświadczyła, że gospodarstwo rolne, którego jest właścicielką i którego dotyczy postępowania w sprawie o podział majątku zostało przekazane w toku trwania wspólnoty majątkowej małżeńskiej, co wskazuje na to, że orzeczenie sądu będzie skutkowało podziałem majątku obejmującym również gospodarstwo rolne. Grunty rolne użytkuje syn brata i w zamian za to opłaca podatek rolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa nie jest pierwszym sporem prawnym pomiędzy skarżącą a organami administracji w kwestii przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wyrokiem z 29 maja 2018 r. (II SA/Lu 173/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2017 r., odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wyrok ten jest nieprawomocny, dotyczy kontroli legalności innej decyzji, tym niemniej jednak z uwagi na istotną zbieżność stanu faktycznego i prawnego, Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela zasadniczo argumentację podniesioną w poprzednim orzeczeniu, Specjalny zasiłek celowy, o który ubiegała się skarżąca, w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej stanowi świadczenie bezzwrotne, które może być przyznane w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym jego wysokość nie może przekroczyć odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Pomoc społeczna z istoty swojej jest skierowana do tych osób, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej co do zasady przyznawane są osobom, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Specjalny zasiłek celowy wyróżnia się tym, że jest przyznawany osobom, które wymagają wsparcia, choć ich dochody wykraczają poza kryterium dochodowe. Biorąc pod uwagę szczególny charakter wsparcia i ograniczone środki publiczne na realizację zadań w zakresie pomocy społecznej, co sprawia, że musi ona trafiać do osób najbardziej potrzebujących, specjalny zasiłek celowy jest traktowany jako świadczenie wyjątkowe, które może być przyznane w sytuacjach nadzwyczajnych. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia jest oparta na uznaniu administracyjnym, przy czym luz decyzyjny organu ma w tym przypadku szczególnie szeroki charakter. Organ nie tylko orzeka w warunkach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot modalny: "organ może", ale dodatkowo przesłanki przyznania świadczenia ustawodawca określił z użyciem pojęcia niedookreślonego: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przy takim spiętrzeniu luzów decyzyjnych, zakwestionowanie zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego wymaga stwierdzenia istotnych błędów po stronie organu, sprawiających, że organ wykroczył poza granice przyznanego mu luzu decyzyjnego, a decyzja ma w istocie charakter arbitralny. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 24/2018). Musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom - przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie - wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 179/2018). Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 u.p.s. muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2018 r., IV SA/Gl 682/17). Biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter świadczenia, o jakie ubiegała się skarżąca, jak również nadzwyczaj szeroki zakres luzu decyzyjnego organów, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować legalność zaskarżonej decyzji. Z wywodów Kolegium wynika jednoznacznie, że organ odniósł się do konkretnych okoliczności sprawy, prawidłowo ocenił sytuację rodzinną, majątkową, finansową i zdrowotną skarżącej. W ocenie Sądu nie sposób zakwestionować stwierdzenia Kolegium, że choć sytuacja skarżącej niewątpliwie jest trudna, to jednak nie wynika ona z sytuacji nadzwyczajnej, nie dającej się przewidzieć i wykraczającej poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zasadniczym problemem wpływającym na sytuację materialną skarżącej jest spór prawny, jaki toczy z byłym mężem o podział majątku. Spór prawny obejmuje między innymi gospodarstwo rolne, będące własnością skarżącej (w części, obejmującej jedną, niewielką działkę, według zapisów w księdze wieczystej nieruchomość jest przedmiotem współwłasności skarżącej i jej byłego męża). Jest to majątek o dość znacznej wartości, z punktu widzenia sytuacji materialnej skarżącej, o czym świadczy dołączona do skargi opinia biegłego sądowego, który wycenił wartość nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa na kwotę ponad [...] zł. Nawet biorąc pod uwagę zły stan budynków, potwierdzony w opinii biegłego, posiadanie tego rodzaju majątku zasadniczo wyklucza uznanie danej osoby za znajdującej się w tak trudnym położeniu, że wymaga nadzwyczajnego wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Sąd dostrzega trudności w rozporządzeniu tymi składnikami majątkowymi, wynikające z zawisłego przed sądem powszechnym sporu o podział majątku wspólnego. Można zatem zgodzić się ze skarżącą, że w chwili obecnej nie ma ona możliwości sprzedaży gospodarstwa celem pozyskania środków na poprawę sytuacji bytowej. Tym niemniej jednak Sąd nie może zgodzić się ze skarżącą, że nie ma innej możliwości wykorzystania tego majątku. Z uwagi na stan zdrowia, skarżąca nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa rolnego, czego Sąd nie kwestionuje. Na rozprawie przed Sądem skarżąca oświadczyła jednak, że na działkach rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego gospodaruje syn jej brata. Sąd nie może w tej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem, że z uwagi na spór prawny z byłym mężem niemożliwe jest jakiekolwiek wykorzystanie gospodarstwa do uzyskania dochodu mogącego stanowić wsparcie dla skarżącej. Trudno jest zaakceptować sytuację w której skarżąca ubiega się o wsparcie z ograniczonych środków z pomocy społecznej, a jednocześnie oddaje składniki gospodarstwa do dyspozycji krewnemu, który – mając świadomość trudnego położenia skarżącej, nie wspiera jej w żaden sposób, korzystając bezpłatnie z majątku. Naczelna zasada pomocy społecznej – subsydiarność – przeciwstawia się przenoszeniu ciężaru wsparcia osoby znajdującej się w trudnej sytuacji na ograniczony budżet publiczny, w sytuacji, gdy istnieją realne szanse na uzyskanie wsparcia w inny sposób. Sąd nie znajduje również podstaw, aby uznać za arbitralną argumentację Kolegium, które wskazuje, że również sytuacja zdrowotna skarżącej, choć niewątpliwie trudna, nie mieści się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Trudno nie zgodzić się z Kolegium, że problemy zdrowotne skarżącej, bez wątpienia poważne, występują już co najmniej od roku 2003, na kiedy datuje się powstanie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] maja 2018 r. Jeszcze raz trzeba podkreślić nadzwyczajny charakter specjalnego zasiłku celowego, który z założenia ma być wsparciem przyznawanym w sytuacjach nagłych i nieprzewidywalnych. Skarżąca nie wykazała takich nagłych i nieprzewidywalnych zdarzeń w zakresie odnoszącym się do jej stanu zdrowia. Podobnie, podnoszona przez skarżącą okoliczność zadłużenia mieszkania, będąca jej zdaniem wynikiem działań byłego męża, nie jest zdarzeniem nagłym i nieprzewidywalnym. Należy przy tym zauważyć, że z oświadczeń skarżącej wynika, iż były mąż korzysta z mieszkania. Jeżeli, jak wynika z oświadczeń skarżącej, mieszkanie również objęte jest sporem o podział majątku wspólnego, skarżąca powinna rozważyć wystąpienie w tym postępowaniu z żądaniem zabezpieczenia przez byłego męża ciężaru utrzymania składników majątkowych objętych sporem. Jest to jednak kwestia leżąca poza zakresem kognicji sądu administracyjnego i poza rozpoznawaną sprawą. Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że zarzuty skargi są niezasadne. Organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącej nie można mówić o wystąpieniu szczególnego przypadku uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego. Organy nie naruszyły zatem art. 41 pkt 1 u.p.s. Ocena organów opiera się na prawidłowej ocenie dowodów, a tok argumentacji, która doprowadziła do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowo przedstawiony w uzasadnieniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skoro rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym oraz prawidłowo zinterpretowanym i zastosowanym art. 41 pkt 1 u.p.s., jest poprawnie uzasadnione, nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia zasad ochrony zaufania (art. 8), informowania (art. 9), przekonywania (art. 11), czy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu argumentacja skargi nie pozwala na ustalenie, na czym zdaniem skarżącej miałoby polegać naruszenie zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.). Skarżąca miała zapewnioną możliwość przedstawiania wszelkich oświadczeń, twierdzeń i dowodów na ich poparcie i z prawa tego korzystała. Z faktu, że organy nie zgodziły się z jej twierdzeniami i inaczej oceniły przedstawiony materiał dowodowy, trudno wywodzić naruszenie zasady czynnego udziału stron. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), Sąd oddalił skargę.