II OSK 848/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 742/18 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z dnia 29 stycznia 2018 r., nr XXXIX.253.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Parchów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 742/18 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chocianowie z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XXXIX.253.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Parchów stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 lit. f) we fragmencie: "oraz wymóg lokalizacji ogrodzenia w odległości 3,5 m od linii rozgraniczającej tej drogi" oraz § 1 ust. 1 pkt 3 lit. e) we fragmencie: "oraz wymóg lokalizacji ogrodzenia w odległości 3,5 m od linii rozgraniczającej tej drogi" zaskarżonej uchwały (pkt 1). W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, zarzucając uchwale Rady Miejskiej w Chocianowie z 29 stycznia 2018 r. nr XXXIX.253.2018 między innymi istotne naruszenie trybu jej sporządzania, tj. art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Wojewoda wskazał, że Burmistrz Chocianowa na etapie opracowywania projektu zmiany planu miejscowego obejmującego m. in. teren udokumentowanych złóż miedzi, zwrócił się o zaopiniowanie tego projektu do marszałka województwa, podczas gdy organem właściwym w tym zakresie był Minister Środowiska. Skarżący powołał się na art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.). Ponadto organ zakwestionował legalność § 1 ust. 1 pkt 1 lit. f) i pkt 3 lit. e) uchwały we fragmentach dotyczących zasad lokalizacji ogrodzeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chocianowie podniosła, że organem właściwym do opiniowania przedmiotowej uchwały jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego, co wynika z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarżący zasadnie zakwestionował legalność uchwały w części dotyczącej zasad lokalizacji ogrodzeń. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia procedury uchwalania zmiany planu miejscowego, wskazując, że organem ustawowo właściwym do wyrażenia opinii na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest marszałek województwa i taki też organ otrzymał projekt planu celem zaopiniowania. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu drugiego sentencji. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 161 ust. 3 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że minister właściwy do spraw środowiska nie jest organem administracji geologicznej właściwym do zajmowania stanowiska w sprawie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) poprzez ustalenie, że naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 161 ust. 3 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chocianowie w całości, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów wystąpił następczo, po uchwaleniu kwestionowanej zmiany planu, wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., do Ministra Środowiska o zaopiniowanie tego planu. Minister Środowiska wydał opinię negatywną, podnosząc, że znajdujące się na terenie objętym planem złoże miedzi nie zostało ujawnione w części tekstowej, a jego granica została przedstawiona niezgodnie z dokumentacją geologiczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie gdyby wystąpiono o opinię Ministra Środowiska w toku procedury planistycznej, można byłoby uniknąć tych nieprawidłowości. Ponadto autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że sprawy opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar, na którym znajdują się udokumentowane złoża kopalin, są związane z dokumentacjami geologicznymi, które zatwierdza właściwy minister. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego analiza art. 161 ust. 3 pkt 1, art. 88 ust. 1 i 2 pkt 1-3 oraz art. 89 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego pozwala wyciągnąć wniosek, że tylko minister właściwy do spraw środowiska może prowadzić sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi dotyczącymi złóż kopalin objętych własnością górniczą. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że tylko ten organ, który zatwierdza dokumentację geologiczną, ma kompetencję do wydania opinii o projekcie planu miejscowego, na którego obszarze występują złoża zatwierdzone tą dokumentacją. Zdaniem skarżącego kasacyjnie marszałek województwa nie jest organem właściwym do wydawania opinii o projekcie planu, którego obszar obejmuje złoża rud metali, ponieważ wyłącznie minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza dokumentację geologiczną tych złóż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 ust. 3 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że minister właściwy do spraw środowiska nie jest organem administracji geologicznej właściwym do zajmowania stanowiska w sprawie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Wskazać należy, że stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Przepis art. 161 Prawa geologicznego i górniczego określa właściwość rzeczową organów administracji geologicznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, przepis powyższy wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, 3 i 4 Prawa geologicznego i górniczego, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów powinien wystąpić o opinię o projekcie planu do ministra właściwego do spraw środowiska. Kompetencja ministra w tym zakresie nie wynika w szczególności z art. 161 ust. 3 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (w tym rud metali), oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż, wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu, a także w związku z wtłaczaniem do górotworu, powstałych przy wydobywaniu tych kopalin, wód złożowych. Nie ulega wątpliwości, że opinia wydawana w trybie art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowania dokumentacji geologicznej dotyczących złóż kopalin. Opinia wydawana w trybie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy Chocianów słusznie zwrócił się o opinię o projekcie planu miejscowego do Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Z uwagi na brak przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie bowiem ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia. Wobec tego, że Marszałek nie udzielił odpowiedzi i nie przedstawił w wyznaczonym przez Burmistrza terminie swojego stanowiska w sprawie, Burmistrz słusznie uznał, że uchwała została pozytywnie zaopiniowana zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może odnieść zamierzonego skutku argument skarżącego kasacyjnie opierający się na negatywnym stanowisku Ministra Środowiska wyrażonym w sprawie. Po pierwsze, jak sam zauważył autor skargi kasacyjnej, zarówno wniosek o opinię, jak i pismo Ministra Środowiska wystosowane w odpowiedzi na ten wniosek, nie miały miejsca w toku procedury planistycznej, lecz już po jej zakończeniu. Nie mogą być zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Jeśli chodzi natomiast o wskazywane w piśmie wadliwości uchwały dotyczące ujawnienia złoża rudy miedzi, wskazać należy, że kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności nie zostało podniesione naruszenie art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W konsekwencji powyższego za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.