VII SA/Wa 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący SędSędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. P. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Prezydent [...] ("Prezydent") odmówił W.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego oraz garażu na działce ew. nr [...], obr. [...], przy ul[...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania, organ I instancji powołał się na przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Wojewoda w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "Prawo budowlane") nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W niniejszej sprawie Prezydent odmówił wydania pozwolenia na budowę ponieważ stwierdził, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem tego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego zawiera kategoryczny zakaz wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to ustalenia art. 28 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Wojewody, Prezydent dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, ale dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzji administracyjnej, wydawanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."). Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wykonanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości) powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę zobowiązuje organ do umorzenia tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, to oczywiste jest, że decyzja ta powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Z kolei tryby legalizacyjne regulują odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Podnosząc powyższe Wojewoda [...] uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia w całości decyzji organu I instancji z [...] listopada 2016 r. i umorzenia postępowania w sprawie; stąd też orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że skarżący rozpoczął roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywiści uprzednie prace budowlane wykonane na przedmiotowej nieruchomości polegały na wykonaniu izolacji ścian fundamentowych, ociepleniu budynku, remoncie istniejącego garażu w zakresie tynków, posadzek i izolacji, i wykonane zostały na podstawce zgłoszenia wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz braku zgłoszenia sprzeciwu w ustawowym terminie przez właściwe organy; oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie czy prace budowlane wykonane na przedmiotowej nieruchomości objęte były wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też polegały na wykonaniu określonych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia i zrealizowane zostały wobec braku sprzeciwu organu; b. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych przez organ założeniach, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 32 ust 4a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. i umarzeniu postępowania organu pierwszej instancji w sytuacji, w której skarżący nie wykonał żadnych robót budowlanych objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem tej decyzji. W uzasadnieniu skargi, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał m.in., że organ II instancji powielił jedynie stanowisko Prezydenta; nie podjął przy tym jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to doprowadziło go do błędnego wniosku, że skarżący wykonywał prace budowlane przed uzyskaniem na nie pozwolenia na budowę. Wskazał nadto, że nie uwzględniono w sprawie decyzji [...] WINB nr [...], w której zwrócono uwagę na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu wykonania planowanych dalszych prac na nieruchomości. Zauważył w tym kontekście, że organy nadzoru budowlanego odróżniły prace wykonane przez skarżącego od tych prac, które planuje skarżący dopiero wykonać i na które zgodnie z przepisami powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Tymczasem organy architektoniczno-budowlane całość prac traktują uparcie jako jedną inwestycję i odmawiają wydania pozwolenia na budowę. Gdyby przyjąć argumentację organów, to skarżący już nigdy niczego na swojej nieruchomości nie będzie mógł wybudować, bo każdy plan zostanie potraktowany jako kontynuacja prac rozpoczętych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o charakterze reformacyjnym, tj. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. o odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, i umarzająca postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tego orzeczenia powołano się na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Zważyć przy tym trzeba, że organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2016 r. również wskazał na ww. przepis, niemniej uznał, że wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 32 ust. 4a stanowi podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zatem, w obu instancjach organy architektoniczno-budowlane (choć rozstrzygnęły odmiennie to) wskazały na to, że stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis ten, jak z niego wynika, określa negatywną przesłankę udzielenia pozwolenia na budowę, którą stanowi rozpoczęcie robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń; tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które chociażby w części zostały już wykonane, (w świetle przytoczonego art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego) należy uznać za bezprzedmiotowe i w związku z tym podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stąd też, co do zasady, należy zgodzić się z Wojewodą [...], że wystąpienie sytuacji uregulowanej w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, uzasadnia w I instancji umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a także, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem i może być wydana tylko przed rozpoczęciem inwestycji, a nie w jej trakcie, czy po zakończeniu. Niemniej, w ocenie Sądu, organ ten, a przed nim organ I instancji, nie wskazał żadnych okoliczności, z których wywodzi o zaistnieniu w sprawie wskazanej przesłanki negatywnej. Uzasadnienie decyzji tego organu nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co więcej wskazuje na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia właściwego, rzetelnego postępowania wyjaśniającego w celu (w pierwszej kolejności) bezspornego ustalenia, czy rację ma Prezydent [...] powołując się na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Wojewoda [...] poza przytoczeniem cyt. artykułu, jak i dokonaniem jego wykładni, nie wskazał na żadne ustalenia faktyczne, z których wywodzi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Jedynie na podstawie zawartości akt sprawy i przebiegu postępowania zrelacjonowanego w decyzji organu I instancji można wnioskować, że wywodząc o wystąpieniu w sprawie ww. przesłanki, Wojewoda [...] miał na uwadze zakres postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącego robót budowlanych polegających m.in. na rozbudowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] (objętych następnie wnioskiem o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie). To jednak nie stanowi o prawidłowości rozstrzygnięcia tego organu, co więcej – wskazuje na dokonanie przez ten organ wadliwej oceny. I tak, zważyć trzeba, że Prezydent [...] wskazał w tym kontekście na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], orzeczono o odstąpieniu od nakładania obowiązków w celu doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał także na decyzję [...] WINB z [...] marca 2016 r. nr [...] (powołaną również w skardze), którą to po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji PINB dla [...], uchylono w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano inwestorowi – W. P. zaniechanie prowadzenia dalszych robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr ew. [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej ostatniej decyzji, orzekając w sprawie organy nadzoru budowlanego dysponowały inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wolnostojącego budynku jednorodzinnego oraz istniejącego, wolnostojącego garażu z elementami zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2015 r. Z decyzji tej wynika także, że dotychczas wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób prawidłowy i nie stwarzają jakiegokolwiek zagrożenia, co stanowi o braku podstaw do nałożenia na inwestora jakiegokolwiek obowiązku, a nadto, że roboty dotyczące przedmiotowej inwestycji nie zostały zakończone, ale mogą być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zważyć przy tym należy, że roboty objęte ww. decyzjami organów nadzoru budowlanego polegały m.in. na wykonaniu części zaprojektowanego łącznika budynku z nowym garażem, schodów z piwnicy oraz części ścian. Z uwagi na to, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie dotyczy udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wolnostojącego budynku oraz garażu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], a załączona do niego dokumentacja budowlana wskazuje na "kontynuację" robót wykonanych samowolnie, następnie objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego, ww. decyzje organów nadzoru budowlanego należało nie tylko przytoczyć przedstawiając przebieg postępowania, ale też ocenić ich wpływ i znaczenie dla niniejszej sprawy. Należało przy tym dokonać weryfikacji przedłożonej dokumentacji budowlanej: projektu budowlanego zawierającego inwentaryzację, i ustalić m.in., czy roboty projektowane pokrywają się z zalegalizowanymi ww. decyzją [...] WINB, a nadto: czy w inwentaryzacji wskazano takie prace, które następnie są projektowane (co świadczyłoby o ich wykonaniu). Przy czym, w sytuacji nie stwierdzenia wystąpienia tej ostatniej okoliczności, nie można było przyjąć, że zachodzi przesłanka negatywna określona w cyt. powyżej art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Żadna tego rodzaju weryfikacja i ocena w sprawie na żadnym jej etapie nie miała miejsca, a organy orzekające w sprawie "wprost" przyjęły, że skoro z decyzji organów nadzoru budowlanego wynika, że doszło do rozpoczęcia inwestycji w zakresie następnie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, to zachodzi sytuacja określona w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Miałaby ona miejsce wówczas, gdyby roboty rozpoczęte samowolnie (a polegające na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie ww. zabudowy na działce nr ew. nr [...]), nie zostały następnie objęte i zalegalizowane przez organ nadzoru budowlanego. Ale z akt sprawy wnika, że przed zainicjowaniem niniejszego postępowania, zostało przeprowadzone i zakończone postępowanie naprawcze dotyczące robót na ww. nieruchomości. Niezależnie zaś od prawidłowości ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] marca 2016 r. nr [...], dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym, jest wiążąca, a jako taka winna być brana pod uwagę. Roboty nią objęte nie mogą być więc na tym etapie kwestionowane, i traktowane jako przeszkoda do wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach powoływanie się na ww. art. 32 ust. 4a, należy -zdaniem Sądu- uznać za nieuprawnione. Sąd zaznacza przy tym, że wystąpienie przesłanki określonej w tym przepisie skutkuje nie tylko bezprzedmiotowością postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ale też koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego (we właściwym trybie) przez organ nadzoru budowlanego. W tym przypadku miał miejsce zupełnie inny przebieg, mający znaczenia dla zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, na co zupełnie nie zwrócono uwagi orzekając w sprawie. Rację ma zaś skarżący podnosząc w skardze, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do sytuacji, w której to już żadna inwestycja związana z ww. zabudową nie mogła by mieć miejsca, traktowana by bowiem była jako kontynuacja robót budowlanych rozpoczętych bez pozwolenia na budowę. Podsumowując, obie decyzje wydane w sprawie nie mogły się ostać jako wydane w oparciu o niepełne ustalenia, pobieżną analizę, a także błędną ocenę dokonaną w kontekście art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Dlatego też Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, zgadzając się ze skarżącym, że w sprawie w sposób istotny naruszono przepisy procesowe i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie, skutkujące w II instancji zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 tej ustawy. Orzekając ponownie w sprawie Prezydent [...] winien uwzględnić powyższą ocenę Sądu, a jednocześnie ustalić, czy w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja [...] WINB z [...] marca 2016 r. nr [...], i od tego uzależnić swoje rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.