IV SA/Po 621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] października 2017 r. inwestor złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w miejscowości P., na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości określonych w pkt od 1 do 4 w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. w tym do doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - wieś P. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2007 r. Inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe, mieszcząc się we wskazanym terminie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce [...] pozwolenia na ww. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" nr [...] w miejscowości P., na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami ww. planu miejscowego, a także niedopuszczalna z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej. Starosta [...] podkreślił, że na analizowanym terenie dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa, którą tworzą: budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wyjaśniono, że o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia budynku mieszkalnego, to czyni to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Z samej wykładni logiczno-językowej wynika, że zabudowę zagrodową tworzyć będzie budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z towarzyszącą mu zabudową uzupełniającą. W ten sposób zabudowa zagrodowa jest swoistym (podtypem) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie reguluje sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszkalne, tj. np. funkcja jednorodzinna z dodatkowymi zabudowaniami, tworzącymi zabudowę zagrodową. Zdaniem Starosty [...] interpretacja powyższego przepisu prowadzi jednak do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu nie jest dopuszczalna. Występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy wyklucza możliwość umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, która objęta jest wskazanym zamierzeniem inwestycyjnym. Na skutek odwołania Spółki A Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" nr [...] wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości całkowitej [...] m w miejscowości P. na działce nr [...]. Wyjaśniono, że niniejsza nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - wieś P. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. [...]) i podlega uzgodnieniom dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] (przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa, przeznaczenie uzupełniające: 11 agroturystyka § 4 pkt 1 i 2 ww. planu). Podkreślono, że zapisy miejscowego planu nie zawierają definicji zabudowy zagrodowej, jednak w ust. 4 pkt 5, 8 i 9 tego planu określają, że na wskazanym terenie mogą być realizowane pojedyncze budynki mieszkalne, budynki gospodarcze oraz budynki związane z hodowlą magazynowaniem i przetwórstwem produktów rolniczych, ogrodniczych i sadowniczych. W tej sytuacji organ II instancji przyjął, że zabudowa zagrodowa to taka, która jest zbliżona formą do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, tyle że występującą w rodzimych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych lub terenów leśnych, wraz z towarzyszącą jej zabudową uzupełniającą. Na terenie tym można realizować zatem m.in. budynki mieszkalne. Podkreślono, że niniejszy miejscowy plan nie zawiera definicji budynków mieszkalnych, a zatem zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) przez budynki mieszkalne należy rozumieć budynki mieszkalne wielorodzinne jak i budynki jednorodzinne. Wojewoda wskazał, że w ustaleniach planu brak zapisów zabraniających sytuowania na terenie oznaczonym symbolem [...] stacji bazowych telefonii komórkowej na wieżach stalowych. Z kolei tereny urządzeń telekomunikacyjnych wyraźnie przewidziano na terenach oznaczonych w planie symbolem [...]. W związku z powyższym - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dopuszczalność planowanej inwestycji należy rozważyć w kontekście przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 j.t.). Organ II instancji odwołał się do brzmienia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazując, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. W zakresie drugiego warunku wskazany przepis konkretyzuje sytuacje, w których nie zachodzi sprzeczność tego rodzaju inwestycji z obowiązującym przeznaczeniem terenu. Inwestycja z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z terenem o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu ustawa z dnia 7 maja 2010 r. w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Odnosząc powyższe regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy Wojewoda wskazał, że według obowiązującego planu na terenie działki objętej inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Wojewoda zauważył jednak, że na analizowanym terenie zabudowy zagrodowej możliwa jest budowa domów mieszkalnych jednorodzinnych jak i wielorodzinnych ponieważ plan miejscowy na terenie oznaczonym symbolem 8RM nie rozdziela budynków mieszkalnych na budynki jednorodzinne jak i budynki wielorodzinne, a odnosi się ogólnie do budynków mieszkalnych. Występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy kłóci się z możliwością umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej. Wojewoda wskazał na przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. podkreślając, że nie reguluje on sytuacji gdy na danym terenie możliwe są funkcje mieszane, tj. np. zarówno funkcja wielorodzinna jak i jednorodzinna, w nieustalonych przez planistę proporcjach. Ponadto powyższy przepis wskazuje wyraźnie na pięć funkcji terenu, które nie są sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wśród tych funkcji nie figuruje zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu odwoławczego, w takim przypadku wykładnia językowo-logiczna przepisu winna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest m. in. funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu nie jest dopuszczalna. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółka A domagając się uchylenia w całości decyzji obydwu instancji oraz wnosząc o zwrot kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz. 1332 – dalej również jako: P.b) oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 – dalej również jako: ustawa o rozwoju usług). Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności stanowiska, że zabudowa zagrodowa jest swoistym podtypem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w konsekwencji na terenie o takim przeznaczeniu dopuszczalna jest budowa infrastruktury telekomunikacyjnej wyłącznie o nieznacznym oddziaływaniu, o czym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług. W złożonej skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 46 ust 1 i 2 ustawy o rozwoju usług i w ocenie Sądu są one uzasadnione. Na podstawie art. 46 ustawy o rozwoju usług miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Reasumując, kwestią bezsporną pozostaje, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Kwestią bezsporną w sprawie pozostaje, że działka której dotyczy wniosek o pozwolenia na budowę położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego na terenie działki objętej inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Poza sporem pozostaje również, że inwestycja miała zostać zrealizowana na terenie oznaczonym symbolem 8RM, tj. o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa zagrodowa, przeznaczenie uzupełniające agroturystyka. Zasadnie organy obydwu instancji uznały, że dopuszczalność planowanej inwestycji należy rozważyć w kontekście przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług. Przeprowadzona analiza doprowadziła jednak organy do nieprawidłowych wniosków, co do sprzeczności planowanej inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu o symbolu "[...]", stanowiących – jak wskazano w § 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. – wieś P. – tereny zabudowy zagrodowej. W § 6 ust. 4 tej uchwały ustalono dla terenów zabudowy zagrodowej [...], przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa i dopuszczono możliwość pobudowania tylko jednego budynku mieszkalnego na działce wyznaczonej planem; zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, jako wolno-stojącego lub zespolonego (pkt 8, tiret pierwsze). Błędnie, w okolicznościach badanej sprawy, przyjęto, że przeznaczenie terenów pod zabudowę zagrodową można utożsamiać z przeznaczeniem tych terenów na cele zabudowy jednorodzinnej. W tym miejscu należy zauważyć, że do wniosków takich organy doszły dokonując wykładni przepisów P.b. i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w zakresie dotyczącym – charakteru zabudowy – jaka może zostać zrealizowana na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że to - przeznaczenie terenu - a nie - charakter zabudowy - stanowią wskazane przez ustawodawcę w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu usług, kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przeprowadzona przez organy wykładnia przepisów została dokonana, z całkowitym pominięciem przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: upzp), w zgodzie z którymi muszą być interpretowane akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 upzp rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) określone zostały m.in. podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1). W tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2003 r. wskazano cztery zasadnicze kategorie przeznaczenia terenów, tj.: tereny zabudowy mieszkaniowej (poz. 1), tereny zabudowy usługowej (poz. 2), tereny użytkowane rolniczo (poz. 3) oraz tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (poz. 4). W tabeli tej poszczególnym przeznaczeniom terenów przypisano oznaczenie literowe. Tereny użytkowane rolniczo, obejmują trzy kategorie, a wśród nich wymienione pod poz. 3.3 Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – oznaczone zostały symbolem RM. Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli prawodawcy tereny zabudowy zagrodowej, stanowią tereny użytkowane rolniczo, a nie tereny zabudowy mieszkaniowej i to jednorodzinnej, jak błędnie przyjęły organy obydwu instancji. Wnioski takie znajdują potwierdzenie w judykaturze, gdzie wskazuje się konsekwentnie, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. II OSK 2267/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji wadliwość stanowiska organów co do tożsamości przeznaczenia terenów pod zabudowę zagrodową z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Błędnie ustalenia faktyczne, że tereny oznaczone symbolem 8RM, oznaczają de facto tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, doprowadziły organy do błędnej konstatacji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym. Tymczasem, należy wskazać, że na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podkreślić przy tym należy, że zastrzeżenie o dopuszczalności lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, dotyczy wyłącznie przeznaczenia terenu na cela zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W takim przypadku należało stwierdzić, że z naruszeniem art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w okolicznościach badanej sprawy odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na niezgodność inwestycji z planem miejscowym. W konsekwencji też zasadnie organowi II instancji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257), poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie przysługujące ich pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy rzeczą organ będzie uwzględnienie oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a w szczególności uwzględnienie faktu, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem RM, pod zabudowę zagrodową, oznacza tereny użytkowane rolniczo, oraz że ustawodawca przesądził, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.