IV SA/Po 955/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) i przywołał w to miejsce art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz utrzymał mocy w pozostałej części, tj. w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] września 2017 r. Spółka A (dalej jako: Inwestor albo Skarżąca) złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia mi budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w obrębie W., gm. K.. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...] w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości określonych w pkt od 1 do 7 w terminie do dnia [...] października 2017 r. w tym do doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego Uchwałą tu [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2003 r., ponieważ obowiązujący plan nie przewiduje lokalizacji obiektów innych niż służących gospodarce rolnej. Inwestor przed upływem wyznaczonego terminu w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. wystąpił o zawieszenie postępowania. Organ I instancji w dniu [...] listopada 2017 r. zawiesił prowadzone postępowanie. Następnie w terminie [...] maja 2018 r. Inwestor udzielił odpowiedzi w stosunku do nałożonych obowiązków i zwrócił się do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., odmówił spółce Spółce A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie W., gm. K.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ działka nr [...] położona jest w obrębie W. gm. K. na terenie oznaczony symbolem [...], który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego Gminy K. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2003 r. stanowi tereny o podstawowym przeznaczeniu jako tereny upraw polowych. Wyjaśniono, że § 115 tej uchwały wprowadzono wyraźne ograniczenie zabudowy terenów upraw polowych, wyłącznie poprzez lokalizacje obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej. Według tych zapisów planu miejscowej nie jest więc możliwa budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Na skutek złożonego prze Skarżącą odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. w części podstawy prawnej tj. "art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) i przywołał w to miejsce art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz utrzymał mocy w pozostałej części w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowy lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wyjaśniono, że według obowiązującego planu na terenie działki objętej inwestycją obowiązują wyraźne ograniczenia tj. ograniczone prawo zabudowy, wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej. Planowana stacja bazowa nie stanowi obiektu służącego obsłudze gospodarki rolnej, a zatem planowane przedsięwzięcie wyraźnie narusza § 129 pkt 1 tego miejscowego planu. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że ziściły się przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest uzasadniona niezgodnością inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i dokonał korekty decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie jej podstawy prawnej. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółka A domagając się uchylenia w całości decyzji obydwu instancji oraz wnosząc o zwrot kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202 – dalej również jako: P.b) oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 – dalej również jako: ustawa o rozwoju usług). Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności stanowiska, zgodnie z którym fakt zawarcia w planie miejscowym ograniczeń co do charakteru dopuszczalnej zabudowy ma charakter bezwzględnie wiążący, w kontekście lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W złożonej skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 46 ust 1 i 2 ustawy o rozwoju usług i w ocenie Sądu są one uzasadnione. Na podstawie art. 46 ustawy o rozwoju usług miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Kwestią bezsporną w sprawie pozostaje, że działka której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. Nr [...], poz. [...] – dalej również jako: Uchwała). Poza sporem pozostaje, że działka wskazana we wniosku, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], stanowiących tereny o podstawowym przeznaczeniu jako tereny upraw polowych (§ 129 Uchwały). Nie budzi również wątpliwości, że na podstawie § 129 pkt 1 Uchwały ustalono utrzymanie istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy, wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że powołany przez organ I instancji § 115 Uchwały, nie stanowi regulacji dotyczącej terenów oznaczonym symbolem [...], jak błędnie przyjął ten organ. Niemniej ograniczenie, na które powołują się organy obydwu instancji zostało zawarte również w § 129 pkt 1 Uchwały, stanowiącym regulację dotyczącą terenów oznaczonych symbolem [...] W tej sytuacji stwierdzając, że planowana stacja bazowa nie stanowi obiektu służącego obsłudze gospodarki rolnej, organy obydwu instancji uznały, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z Uchwałą tu [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2003 r. Na tej podstawie stwierdzono, że ziściły się przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organów, co do niezgodności planowanej inwestycji z Uchwałą, i spełnieniem przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. należy uznać, co najmniej za przedwczesne. Na wstępie jednak podkreślić trzeba, że nie budzi wątpliwości Sądu, że zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje tzw. "telekomunikacyjne" mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie pominięto jednak fakt, że przepisy planu miejscowego, jakkolwiek obowiązujące, to wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług. W uzasadnieniu Projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 541, wskazano, że prawodawca świadomie zrezygnował z nałożenia na gminy obowiązku dostosowywania treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując ten obowiązek zasadą, zgodnie z którą - nie stosuje się ustaleń - planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - jeżeli - taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazano, rozwiązanie to ma umożliwić realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów (por. uzasadnienie projektu ustawy VII, nr 541). Jak wynika z powyższego możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Jednym z nich jest weryfikacja tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej - o ile nie jest to konieczne - dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja "telekomunikacyjna" musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. A zatem niejako z założenia przepis art. 46 ustawy o wspieraniu usług stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Reasumując, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada ta – jak wskazał NSA - pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1632/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. II OSK 2430/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy zgodzić należy się z organami, że w razie braku ustalenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków, tj. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu, oraz braku naruszenia ustanowionych w planie nakazów i zakazów. Uwadze organów umknęło jednak, że prawidłowa wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, wymagała od organów obowiązkowego posłużenia się dyrektywami systemowymi i celowościowymi, poprzez weryfikację czy ograniczenia i zakazy zawarte w Uchwale mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Rola organów było również odniesienie się do kwestii zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Jak wskazuje analiza treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji, takiej oceny nie dokonano. Tymczasem, jak zauważa się w judykaturze, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 46 ustawy o wspieraniu usług, nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. został uchwalony w 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu usług. Tymczasem, wskazane powyżej zagadnienia w ogóle nie zostały zbadane i ocenione przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które ustaliwszy, że w Uchwale wprowadzono ograniczenie dla terenów upraw polowych, wyłącznie tylko poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej, stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym i zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. W tej sytuacji nie może, w ocenie Sądu budzić wątpliwości fakt, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art.8, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, jakie były przyczyny dla których wprowadzono ograniczenie, o którym mowa w § 129 pkt 1 Uchwały, ani jakim celom ma ono służyć. Zgodzić należy się ze Skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług, bowiem organy dokonały wadliwej wykładni tego przepisu, przyjmując, a priori, że fakt zawarcia w planie miejscowym ograniczeń co do charakteru dopuszczalnej zabudowy ma charakter bezwzględnie wiążący, w kontekście lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tymczasem, prawidłowa wykładania tych przepisów wymaga uwzględnienia nie tylko samego faktu zawarcia w planie miejscowym zakazów, ale dodatkowo nakłada na organy obowiązek dokonywania oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń. Tego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono. W konsekwencji, w nieprecyzyjnie wyjaśnionych okolicznościach sprawy, uznano że ziściły się przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na rozstrzygnięcie o istocie sprawy w niepełni wyjaśnionych okolicznościach sprawy i na podstawie wadliwej wykładni prawa materialnego. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie przysługujące ich pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie poczynienie ustaleń, co do przyczyn dla których wprowadzono ograniczenie, o którym mowa w § 129 pkt 1 Uchwały, oraz celów jakim ograniczenie to ma służyć. W tym zakresie pomocne może być zwrócenie się do Gminy K. w celu wyjaśnienia tych kwestii, jak również poczynienie ustaleń w oparciu o uzasadnienie Uchwały. W następnej kolejności, na podstawie poczynionych ustaleń, rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku Skarżącej, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Z uwzględnieniem poczynionych ustaleń, rzeczą organu będzie też zważenie, że nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.