II OSK 2397/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2705/18 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2705/18, oddalił skargę Burmistrza K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] zaskarżoną w części dotyczącej niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III o łącznej powierzchni 10,5144 ha położonych na terenie gminy K. w obrębie G., przy ul. K. Jak stwierdził Sąd I instancji, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl), jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa). W rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, a jego decyzji nie można zarzucić dowolności czy arbitralności oraz tego, że któryś z jej elementów, w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, nie odpowiadały wymaganiom stawianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikające z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. 2. Burmistrz K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu: - że jeżeli na obszarze gminy znajdują się tereny o gorszych klasach bonitacyjnych niż klasy I-III, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach uznania administracyjnego może odmówić zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, - że istniejąca infrastruktura techniczna oraz istniejąca zabudowa nie determinują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, - że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy podejmowaniu decyzji w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje "gradacji" przesłanek uzasadniających wniosek gminy i w tym ujęciu przesłanki ekonomiczne gminy nie mają znaczenia. Wskazując na przedstawione zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. 3.4. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. 3.5. Przy tym brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. 3.6. Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, należy ją uznać za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgodny na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Wskazywane przez gminę korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnym. Odnosząc się do kwestii gradacji przesłanek warunkujących zgodę na takie wyłączenie, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. Stwierdzenie przez organ, że na terenie gminy K. grunty klas I-III stanowią 50% ogólnej powierzchni gruntów rolnych, co oznacza, iż na jej terenie istnieją możliwości lokalizacji nowej zabudowy na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych oraz że na terenie obrębu G. powierzchnia gruntów przeznaczonych do zainwestowania, które dotychczas nie zostały zabudowane wynosi ok. 15 ha, w pełni uzasadniało odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Jak zwrócono uwagę, na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia 17,3591 ha gruntów klas II-III. Kwestie związane ze strukturą własnościową tych terenów są dla niniejszej sprawy irrelewantne, skoro organ przeznaczył je pod zabudowę. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dokonania błędnej wykładni art. 6 ust. 1 uogrl oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl są całkowicie chybione. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.