II SA/Bd 1173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. M. od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. w dniu [...] lipca 2018 r. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczeniem nr [...] postanowił zaliczyć J. M. do lekkiego stopnia niepełnosprawności od [...] czerwca 2018 r. W pouczeniu stanowiącym integralną część tej decyzji zawarto informacje o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz o skutkach doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Odbiór powyższego orzeczenia został potwierdzony przez J. M. w dniu[...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. J. M. złożył w siedzibie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Następnie [...] lipca 2018 r. skierował do organu II instancji odwołanie z wnioskiem o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez zmianę stopnia jego niepełnosprawności. W uzasadnieniu odwołania J. M. domagał się zaliczenia go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Podkreślał on, że nie jest przygotowany do podejmowania jakiejkolwiek funkcji związanej z samodzielnym działaniem i decydowaniem o sobie przy wykonywaniu jakiejkolwiek pracy. W wyniku badania dopuszczalności wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. wydał zaskarżone postanowienie nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na okoliczność złożenia przez J. M. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania – co skutkuje tym, że zaskarżone orzeczenie stało się prawomocne i ostateczne. W ocenie organu odwoławczego J. M. świadomie dążył do realizacji uprawnień wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności (tj. wydania dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność) – co znaczy, że zgadzał się on z jego treścią. Brak jest przy tym podstaw do uznania "nieświadomości" zrzeczenia się prawa do odwołania, zwłaszcza w sytuacji, w której odwołujący został pouczony o skutkach skorzystania z tego uprawnienia. Organ wyraził ponadto pogląd, że złożenie odwołania od orzeczenia nie może być uznane za prawidłowe uchylenie się od skutków zrzeczenie się prawa do odwołania. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia J. M. domagał się "przywrócenia terminu do wniesienia odwołania". W jej uzasadnieniu formułował zarzuty wobec orzeczenia o zaliczeniu go do lekkiego stopnia niepełnosprawności – powołując się na okoliczności związane z jego obecnym stanem zdrowia. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od orzeczenia o zaliczeniu go do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Natomiast podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje skuteczność zrzeczenia się przez J. M. prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ i instancji. Taką możliwość przewiduje przepis art. 127a k.p.a. Sąd chciałby zauważyć, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do art. 1 pkt 31 tej ustawy dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Komentowany przepis nie określa przesłanek wykonania prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania ("strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania"), a zatem podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma przy tym kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, w szczególności czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się; niedopuszczalne jest również nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ powinien jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu. Strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione zostało przed upływem 14 dni od daty doręczenia skarżącemu orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. W treści odwołania co prawda brak jest wyraźnego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednakże skarżący wskazywał na okoliczności (problem z podejmowaniem samodzielnych działań, pojawienie się nowych objawów chorobowych wymagających skorzystania z konsultacji psychiatrycznej), które winne skłonić organ do potraktowania odwołania jako pisma zawierającego również oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, a co najmniej do uznania, że skarżący powołuje się na wady oświadczenia woli złożonego [...] lipca 2018 r. Kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy art. 84 i następne kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczająca jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu odwoławczego, jakoby wniesienie odwołania nie jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli; oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się prawa do odwołania może być bowiem zawarte w treści środka zaskarżenia. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy dojść do wniosku, że organ odwoławczy podjął się - wbrew zaprezentowanemu stanowisku - oceny skuteczności uchylenia się przez skarżącego od skutków zrzeczenia się prawa do odwołania. Rozważał bowiem kwestie "świadomości" złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa wynikającego z art. 127 a k.p.a. Ocena ta jednak, zdaniem Sądu, nie była pełna, a właściwie ograniczyła się do wykluczenia działania w błędzie przez skarżącego z uwagi na skierowanie do skarżącego stosownego pouczenia (organ powołuje się na pouczenie zawarte w druku oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, jak i w orzeczeniu Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności). Błąd co do czynności prawnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego należy rozumieć szeroko – jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (stanowisko to jest utrwalone zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze – np.: postanowienie SN z 21 lutego 1973 r., III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyrok SN z 24 stycznia 1974 r., II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 - z glosą A. Kleina, wyrok SN z 29 października 2010 r., I CSK 595/2009, Lex nr 2573751, z glosą T. Czecha). Przyjmując zatem możliwość działania w błędzie organ powinien był również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia skarżącego o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zawarte w decyzji sprowadza się do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności. "Prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nie posiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Tymczasem istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać. Oczywiście nie jest rzeczą organu administracji publicznej "ocenianie" efektów czynności pouczenia, z punktu widzenia stanu świadomości jej adresata. Mając jednak na względzie obowiązki informacyjne organów administracji i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej należy stwierdzić, że czynności podejmowane wobec skarżącego jako osoby niepełnosprawnej powinny uwzględniać jego szczególne uwarunkowania. W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącego – osoby niepełnosprawnej -standardowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy orzecznicze obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu – co najmniej przedwcześnie organ odwoławczy przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez J. M. od skutków oświadczenia złożonego [...] lipca 2018 r. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z trudnościami w samodzielnym podejmowaniu jakichkolwiek działań w zestawieniu z oceną poprawności sformułowanego wobec skarżącego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania stanowią elementy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych podjętych czynności procesowych, a tym samym czy w okolicznościach sprawy można przyjąć skuteczność zrzeczenia się przez J. M. prawa do wniesienia odwołania.