I GSK 240/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 1196/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. L. na pismo Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomniejszenia kwot dotacji w związku z realizacją projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 1196/18, odrzucił skargę Gminy L. na pismo Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomniejszenia kwot dotacji w związku z realizacją projektu pn. "Rozwój odnawialnych źródeł energii na terenie gmin: B., G., H., L., miast: L., N., N.". Orzekł też o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone w sprawie pismo Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2018 r., nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi Gminy L. - nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wobec powyższego, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżąca Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Podkarpackiego dokonujące pomniejszenia przyznanej dotacji o 5 % nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest sprawą administracyjną, w sytuacji gdy ww. rozstrzygnięcie ma charakter władczy albowiem jednostronnie kształtuje sytuację prawną beneficjenta w postępowaniu o dofinansowanie jego projektu, pochodzi od organu administracji publicznej w granicach jego kompetencji oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. 2. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących m.in. braku podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa Podkarpackiego oraz nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów. 3. art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez bezzasadne odrzucenie skargi. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: u.z.r.p.) w związku z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, iż brak zamieszczenia w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o podstawach wykluczenia oraz dokumentach potwierdzających brak podstaw wykluczenia ze względu na ograniczenia techniczne narzucone przez ten formularz wypełnia znamiona pojęcia nieprawidłowości indywidualnej. Podczas gdy, niezamieszczenie w zamówieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o podstawach wykluczenia oraz dokumentach potwierdzających brak podstaw wykluczenia była spowodowana wyłącznie ograniczeniami technicznymi, tj. brakiem możliwości zamieszczenia tych informacji w przedmiotowym ogłoszeniu ze względu na brak w unijnym formularzu rubryk umożliwiających wpisanie tych danych. Skarżący wskazuje też, iż w treści ogłoszenia zamieścił jednoznaczne wskazanie ogólnodostępnej strony internetowej zamawiającego, na której udostępniono SIWZ wraz z załącznikami oraz w treści samego SIWZ zamieszczony został pełen katalog informacji o podstawach wykluczenia. Co więcej, w wyniku działań podjętych przez Gminę L. nie doszło do powstania jakichkolwiek negatywnych skutków dla budżetu Unii ze względu na fakt, iż nie został on obciążony jakimkolwiek nieuzasadnionym wydatkiem. W związku z powyższym nie doszło do wypełnienia znamion pojęcia "nieprawidłowości indywidualnej" a więc brak też podstaw do zastosowania pomniejszenia kwot dotacji. 2. art. 41 pkt 7 i 7a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1579 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż skarżący naruszył ww. przepisy poprzez niezamieszczenie w zamówieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o podstawach wykluczenia oraz dokumentach potwierdzających brak podstaw wykluczenia podczas gdy skarżący nie miał możliwości zamieszczenia tych informacji w przedmiotowym ogłoszeniu ze względu na ograniczenia techniczne narzucone przez formularz, to jest brak stosownych rubryk. Co więcej, skarżący dopełnił ciążących na nim obowiązków polegających na poinformowaniu potencjalnych oferentów o podstawach wykluczenia oraz dokumentach potwierdzających te okoliczności poprzez zamieszczenie w przedmiotowym ogłoszeniu wskazania ogólnodostępnej strony internetowej zamawiającego, na której udostępniono SIWZ wraz z załącznikami oraz w treści samego SIWZ zamieszczony został pełen katalog informacji o podstawach wykluczenia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z § 3 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżone rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie pomniejszenia kwot dotacji w związku z realizacją projektu nie jest decyzją administracyjną ani aktem z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z art. 24 ust. 4 tej ustawy, wynika iż do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszających wartość wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w art. 9 pkt 1, złożeniu korekty finansowej oraz w przypadku o którym mowa w art. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźnie wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że przedmiotowa informacja o dokonanym pomniejszeniu nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającymi sprawę co do istoty. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wątpliwe jest bowiem, czy prawa i obowiązki beneficjenta wynikają z "przepisów prawa". Prawo do dofinansowania jest co prawda ustalane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z regułami rozdz. 13 u.z.r.p. Jednocześnie jednak podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie (art. 52 ust. 1 u.z.r.p.). Powyższe przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX nr 532024). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 25 ust. 9 i 10 u.z.r.p., jedynym skonkretyzowanym wynikiem postępowania są zalecenia i rekomendacje kierowane do podmiotu kontrolowanego, przy czym nie mają one charakteru wiążącego. Ustalenie korekty nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Nałożenie korekty finansowej w formie decyzji czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie środków finansowych. Stosownie bowiem do treści art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.), instytucja która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje wezwania go do zwrotu środków, a w oparciu o art. 207 ust. 9 ustawy uprawniona jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków i taką decyzję beneficjent może zaskarżyć do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bowiem zasadnie Sąd I instancji odrzucając skargę zastosował regulacje zawarte w art. 58 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących zarzutów. Tak sformułowany zarzut należy uznać za nieusprawiedliwony. Zauważyć bowiem należy, że wydając postanowienie o odrzuceniu skargi, Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do zarzutów skargi, skoro – jak już to zostało wywiedzione powyżej – sąd administracyjny nie był w ogóle właściwy do rozpoznania tej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił. Uznanie, że stanowisko Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn wyżej powołanych jest zasadne, skutkuje tym, że nie podlegają ocenie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. W tych okolicznościach na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalono.