V SA/Wa 1166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] , 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. (dalej: "Skarżąca", "Strona") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wsparcia na zalesianie w ramach działania – Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów objętego PROW, zakończonej wydaniem [...] lutego 2016 r. ostatecznej decyzji nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w K. (dalej: "Kierownik Biura") z [...] października 2015 r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. A. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie wsparcia na zalesianie na rok 2015. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura [...] października 2015 r. wydał decyzję nr jw. o odmowie przyznania wsparcia na zalesienie w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego PROW na lata 2014-2020, ze względu na nieuzyskanie minimalnej liczby punktów w ramach wyboru operacji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Dyrektor Oddziału [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr jw. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W dniu 9 lutego 2016 r. Skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału pismo "w sprawie odpowiedzi odwoławczej z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...]". Dyrektor Oddziału wezwał Stronę do doprecyzowania zakresu żądania zawartego w ww. piśmie. W związku z nieudzieleniem odpowiedzi Dyrektor Oddziału pismem z [...] marca 2016 r. pozostawił pismo Skarżącej z 9 lutego 2016 r. bez rozpoznania. Pismem z 5 lutego 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Dyrektora Oddziału decyzji z [...] lutego 2016 r., nr jw., o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura, nr jw., z [...] października 2015 r. w sprawie przyznania wsparcia na zalesienie w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W uzasadnieniu wniosku Strona powołała się m.in. na pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. Wskazała, że pismo, pomimo, iż powstało po wydaniu decyzji w jej sprawie, to wyraźnie odnosi się do stanu faktycznego, który występował przed wydaniem poszczególnych decyzji. Dyrektor Oddziału wydał [...] lutego 2018 r. postanowienie, nr jw., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem z 20 marca 2018 r., uzupełnionym 4 kwietnia 2018 r., Strona wniosła zażalenie. Prezes ARiMR wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień poprzez jednoznaczne wskazanie, w jakiej dacie dowiedziała się o piśmie Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r., na które powołuje się we wniosku z 5 lutego 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego oraz do przedłożenia ww. pisma. W odpowiedzi Strona 30 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego) poinformowała Prezesa ARiMR, że nie pamięta daty, w której dowiedziała się o treści pisma Nadleśnictwa K. Ponadto wniosła "o podjęcie dowolnego rozstrzygnięcia, które doprowadzi do ponownego rozpoznania sprawy mojego wniosku", a także wskazała, że "w decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. znajduje się błąd, bowiem w jej treści napisano następująco: "zgodnie z Planem Zalesienia, sporządzonym przez Pana T. A. - inżyniera nadzoru Nadleśnictwa K., ul. [...];, działka przeznaczona do zalesienia nie spełnia powyższych kryteriów ". Według mojej wiedzy, dokument tego rodzaju nie istnieje, a decyzja opiera się na nieprawdziwych okolicznościach." Jednocześnie Skarżąca dołączyła kopię pisma Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2018 r., Prezes ARiMR postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr jw., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż argumentacja zawarta w piśmie Strony z 5 lutego 2018 r. została oparta na ogólnie sformułowanym żądaniu ponownej analizy sprawy i odniesienia się do całości dokumentacji, w tym pisma Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu nie przytoczono natomiast konkretnej okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz nie określono terminu odzwierciedlającego niezbędną datę zdarzenia, w którym Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, cytując fragment uzasadnienia postanowienia Prezesa ARiMR z [...] maja 2018 r., wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 1 sierpnia 2018 r. Skarżąca uzupełniła treść skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie są kwestie dotyczące wznowienia postępowania, a ocena legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do badania zasadności zastosowania przez organy art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.". Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają wykładni ścieśniającej. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Zasady postępowania wznowieniowego regulują przepisy art. 145 – 152 K.p.a., na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz właściwą - następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W każdym z tych etapów, inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym etapie następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1, 145a lub 145b K.p.a. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu, co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania Strona powołała się m.in. na pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. wskazując, że pismo, pomimo, iż powstało po wydaniu decyzji w jej sprawie, odnosi się do stanu faktycznego, który występował przed wydaniem poszczególnych decyzji. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia postanowień organów I i II instancji, podstawą odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wsparcia na zalesianie było uznanie, że brak podstaw wznowienia postępowania, w tym również do zastosowania przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy tej ocenie organ II instancji powołał m.in. pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r., wskazując, że ww. pismo nie wpływa na zmianę sytuacji procesowej Strony i nie świadczy o spełnieniu kryteriów dostępu do programu pomocowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd stwierdza, że przeprowadzona przez organ analiza wystąpienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania dokonana została na etapie wstępnym i wyrażona w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, co jest niezgodne z przytoczonymi wyżej regulacjami. Analiza, a następnie rozstrzygnięcie, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 K.p.a. W niniejszej sprawie, co już zostało przez Sąd wskazane, organ przyjął, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. już na etapie wstępnym, co narusza art. 149 § 3 K.p.a. Okoliczności te skutkują uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.