II OSK 1791/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 518/18 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.W. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 22 stycznia 2018 r., skarżący wniósł o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690, dalej: ustawą o działaczach opozycji). Skarżący wskazał, że był prześladowany z powodów politycznych od 1962 r. do końca komunizmu w Polsce. Do wniosku skarżący dołączył swój życiorys, decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 11 stycznia 2018 r. oraz sporządzony przez siebie "Opis represji". Skarżący wyjaśnił, że doznał represji, które polegały m.in.: na usunięciu go z listy uczniów Państwowego Technikum Hodowlanego w [...], w wyniku czego ukończył jedynie Zasadniczą Szkołę Zawodową w [...] o profilu budowlanym, co spowodowało zatrudnianie "do najcięższych i nisko płatnych prac". Ponadto był nękany licznymi wezwaniami przez Milicję Obywatelską, namawiany do współpracy w zakresie rzekomego zwalczania narkomanii w [...], co miało na celu doprowadzenie skarżącego do "śmierci w nieustalonych okolicznościach". Ponadto umieszczono skarżącego w milicyjnym areszcie na ponad 48 godziny za rzekome malowanie na ścianach budynków haseł przeciwko władzy PRL. Skarżący wskazał, że na skutek ciągłego stresu i ciężkich przeżyć wynikających z chronicznego inwigilowania go, zastraszania, nękania, ograniczania wolności oraz ciężkiej pracy na budowach, stracił zdrowie, pozostając podopiecznym opieki społecznej. Wskazał, że jedynym świadkiem doznanych przez niego represji jest młodsza siostra "[...]" (z domu W.), która z powodu podobnych prześladowań przez władze komunistyczne, cierpi na schizofrenię. Pozostali świadkowie nie żyją lub nie ma z nimi kontaktu. Decyzją z [...] września 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ wskazał, że skarżący nie przedłożył dowodów poświadczających podnoszone we wniosku okoliczności. Organ wyjaśnił, że w ramach postępowania dowodowego organ skierował do Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej, mającej na celu pozyskanie informacji o prowadzonej przez wnioskodawcę działalności opozycyjnej bądź doznanych przez niego represjach z powodów politycznych. W odpowiedzi, Instytut Pamięci Narodowej powiadomił o odnalezieniu akt paszportowych, w których znajdują się dwa kwestionariusze paszportowe złożone przez skarżącego w 1988 r. i 1989 r. (w 1988 r. odmówiono wydania paszportu, natomiast w roku następnym wniosek rozpatrzono pozytywnie). Ponadto Instytut Pamięci Narodowej powiadomił o braku informacji dotyczących działalności skarżącego lub doznanych przez niego represjach. Ponadto organ wystąpił z wnioskiem o kwerendę archiwalną do Kuratorium Oświaty we Wrocławiu Oddział Ds. Obsługi Archiwum w [...]. W odpowiedzi, Kuratorium Oświaty pismem z 17 lipca 2018 r. powiadomiło, że skarżący był uczniem II klasy Technikum Hodowlanego w roku szkolnym 1970/1971 i uchwałą Rady Pedagogicznej został usunięty ze szkoły za "lekceważenie nauki - dziesięć ocen niedostatecznych oraz 213 nieusprawiedliwionych godzin". Pismem z 31 lipca 2018 r. organ powiadomił skarżącego o możliwości skorzystania przez niego z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi skarżący przesłał oświadczenia świadków: L.N. i K.C., wnioskując jednocześnie o przesłuchanie w charakterze świadka L.N. Na podstawie tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził brak dokumentów wskazujących na to, że skarżący został relegowany ze szkoły w wyniku wzięcia udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Z oświadczeń skarżącego oraz jego siostry wynika, że represje i życiowe trudności, które ich w Polsce spotykały, były wynikiem powrotu rodziców z Kanady do Polski. Nie wskazali jednak żadnego zdarzenia, które mogłoby być zakwalifikowane jako udział w wystąpieniu wolnościowym, skutkującym usunięciem go ze szkoły. Wystąpienia takiego nie potwierdzają również świadkowie, a wersję wystąpienia wolnościowego wykluczają dokumenty otrzymane z Kuratorium Oświaty. Ponadto organ wyjaśnił, że brak jest dowodów potwierdzających zatrzymanie przez Milicję Obywatelską na okres powyżej 48 godzin. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie powołał przepisy stanowiące podstawę przyznania przedmiotowych uprawnień i na tej podstawie wskazał, że katalog represji z powodów politycznych, o których mowa w art. 3 ustawy o działaczach opozycji, ma charakter zamknięty i ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania uprawnień wynikających z ustawy z tytułu innych represji niż w niej wymienione. Ponadto Sąd I instancji ponownie przytoczył ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ oraz oświadczenie siostry skarżącego. Wynika z nich, że rodzice skarżącego często interweniowali w szkołach podstawowych, do których uczęszczał skarżący z powodu krzywdzącego traktowania przez nauczycieli. Skarżący został skreślony z listy uczniów Technikum Hodowlanego, czego skutkiem było załamanie nerwowe. Ponadto często szukał pracy, podejmował zatrudnienie na licznych budowach za bardzo niskie wynagrodzenie, następnie był zmuszony wyjechać na Górny Śląsk i do Trójmiasta. Siostra skarżącego przywołała też okoliczność dwukrotnego pobicia jej brata przez milicjantów oraz zatrzymania go przez MO po udziale w zgromadzeniu ruchu niepodległościowego w sali widowiskowej zakładów [...] w [...] koło [...]. Zgodnie z oświadczeniem świadka, skarżący był zatrzymany po raz drugi w czasie stanu wojennego na okres kilku dni i zwolniony na skutek interwencji rodziców. Siostra skarżącego oznajmiła, że brat był nękany przez milicję, która przez "psychiczną i fizyczną presję w postaci tortur" usiłowała zmusić go do współpracy, polegającej na śledzeniu [...] posiadaczy narkotyków i donoszeniu na nich. Przywołała również okoliczność zamknięcia brata w więzieniu (na okres 11 dni) na mocy orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń za rzekome używanie słów wulgarnych w miejscu publicznym, skąd został zwolniony po interwencji ich ojca - prawnika. Sąd I instancji wskazał, że z zeznań siostry skarżącego nie wynika jednak, żeby skarżący był zaangażowany w działalność antykomunistyczną zagrożoną odpowiedzialnością karną mającą na celu odzyskanie przez Polskę niepodległości lub suwerenności lub respektowanie politycznych praw człowieka w Polsce. Siostra skarżącego nie potwierdziła też jego udziału w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości lub respektowania politycznych praw człowieka, o którym stanowi art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przywołane zdarzenia, w tym dotyczące kilkukrotnego zatrzymania skarżącego, bicia i torturowania przez Milicję Obywatelską nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, powodem usunięcia skarżącego ze szkoły było "lekceważenie nauki - dziesięć ocen niedostatecznych oraz 213 nieusprawiedliwionych godzin". W ocenie Sądu I instancji, ukończenie przez skarżącego pierwszej klasy Technikum w roku szkolnym 1969/1970 nie wskazuje na nieprawdziwość przekazanego organowi przez Kuratorium Oświaty arkusza ocen skarżącego z następnego roku. Wynika z niego, że drugi semestr roku szkolnego 1970/71 wnioskujący zakończył z pozytywnymi ocenami jedynie z pięciu przedmiotów (z pozostałych miał oceny niedostateczne) oraz z nagannym zachowaniem. W konsekwencji załączone przez skarżącego do skargi dokumenty - świadectwa wystawione przez Technikum Hodowlane w roku szkolnym 1969/1970 oraz [...] w roku szkolnym 1960/1961 – nie miały wpływu na wynik sprawy. Zarówno skarżący, jak i jego siostra utrzymują, że represje i życiowe trudności, które ich w Polsce spotykały, były wynikiem powrotu rodziców z Kanady do Polski. Skarżący nie wskazał jednak żadnego zdarzenia, które mogłoby być zakwalifikowane jako udział skarżącego w wystąpieniu o charakterze wolnościowym, skutkującego usunięciem wnioskującego ze szkoły. Nie potwierdzają tego również pozostali świadkowie. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przeprowadzenie dodatkowej kwerendy w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej, w celu zbadania akt osobowych nieżyjącego już ojca skarżącego, a także do potwierdzenia przez ośrodek zamiejscowy Instytutu Pamięci Narodowej zebranych przez organ (i niebudzących wątpliwości co do wiarygodności) informacji dotyczących skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegające to na braku uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.). Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 78 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadka skarżącego oraz kwerendy dotyczącej ojca wnioskodawcy. Po trzecie, art 6 p.p.s.a. w związku z art. 243 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu pouczenia skarżącego o celowości skorzystania z pomocy pełnomocnika z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W aktach sprawy znajdują się informacje o stanie zdrowia psychicznego skarżącego wskazujące na potrzebę objęcia pomocą prawną. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy o działaczach opozycji oraz w związku z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 30 oraz art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), a także w związku z art. 20 i art. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C Nr 83, str. 389) oraz w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284). Polegało to na niezgodnej z zasadami równości i godności człowieka, a co za tymi idzie aktami wyższego rzędu, interpretacji pojęcia "osób represjonowanych z powodów politycznych" w sposób ograniczający desygnaty tego zwrotu wyłącznie do podmiotów przejawiających aktywność w zorganizowanych działaniach lub wystąpieniach wolnościowych. Jednocześnie Sąd I instancji pominął zupełnie osoby represjonowane przez władze PRL z powodu sprzeczności prezentowanej przez nich postawy życiowej z polityką i ideologią ówczesnego systemu lub stanowczej odmowy współpracy z reżimem, które to postawy również miały swoje podłoże i wpływ na dążenia niepodległościowe narodu polskiego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 86, art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 78 § 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organ w tej sprawie powołanych przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z represjami ze strony funkcjonariuszy milicji. Ponadto trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia korzystnych dla siebie okoliczności. Niezależnie jednak od tego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że akta sprawy, w tym przedłożone przez skarżącego dokumenty i oświadczenia nie pozwalały na przyjęcie, że ewentualne zatrzymania skarżącego związane były z jego udziałem w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości lub respektowania politycznych praw człowieka, o którym stanowi art. 3 pkt 3 ustawy o działaczach opozycji. Z tego też powodu brak było podstaw do przesłuchania na tę okoliczność siostry skarżącego. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić tylko, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W tej sprawie siostra skarżącego składała obszerne wyjaśnienia na piśmie, a organ prawidłowo uznał, że w tej sytuacji przesłuchanie jej w charakterze świadka jest zbędne, szczególnie, że podnoszone w tych oświadczeniach okoliczności nie budziły wątpliwości i nie wymagały dalszych wyjaśnień. Dotyczy to także złożonych do akt postępowania administracyjnego oświadczeń pozostałych świadków. Kontrola postępowania dowodowego dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji była więc prawidłowa. Brak było ponadto podstaw do prowadzenia kwerendy w dokumentach Instytutu Pamięci Narodowej dotyczących innych osób, w tym ojca skarżącego, w sytuacji, w której postępowanie dotyczyło skarżącego, a znajdujące się w archiwach dokumenty nie potwierdzały, że był on represjonowany w rozumieniu przepisów ustawy o działaczach opozycji. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy o działaczach opozycji oraz w związku z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 30 i art. 2 Konstytucji RP, a także w związku z art. 20 i art. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zarzuty podniesione w tym zakresie sprowadzają się w istocie do kwestionowania treści regulacji ustawowej, a nie wykładni przepisów ustawy o działaczach opozycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o działaczach opozycji zawiera zamknięty katalog przesłanek uznania za działacza opozycji lub osobę represjonowaną z powodów politycznych. Takie też stanowisko przedstawił Sąd I instancji w oparciu o szczegółowo powołane przepisy ustawy o działaczach opozycji. Stanowisko to jest prawidłowe. Proponowana przez skarżącego wykładnia tych przepisów, polegająca na uznaniu, że za osobę represjonowaną można uznać osobę, która nie spełnia przesłanek ustawowych, ale była w innej formie represjonowana przez władze PRL z powodu sprzeczności prezentowanej postawy życiowej z polityką i ideologią ówczesnego systemu, jest wykładnią contra legem. Natomiast ewentualne zarzuty dotyczące konstytucyjności obowiązującej regulacji, nie mogły być rozpoznane przez Sąd I instancji, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ do tego rodzaju oceny właściwy jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ właściwy w tym zakresie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.