II OW 142/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we [...] przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa miejsc obsługi podróżnych MOP kat. II [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną działki nr [...]" postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 30 maja 2018 r. (błędnie zatytułowanym jako "Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość") Burmistrz P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Burmistrzem P., a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...], w sprawie załatwienia sprawy wynikającej z treści wniosku B. K. działającego w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz P. (dalej: Burmistrz) wskazał, że w dniu 2 maja 2018 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynęło zawiadomienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej: RDOŚ [...]), sygn. [...], w sprawie przekazania według właściwości wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] z 13 kwietnia 2018 r. dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa miejsc obsługi podróżnych MOP kat. II [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną działki nr [...]". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznając, że planowane do budowy obiekty (stacja paliw, parking, urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe) nie stanowią rozbudowy lub przebudowy drogi ekspresowej w myśl § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), przesłał przedmiotowy wniosek wg właściwości do Burmistrza P. Planowane do realizacji przedsięwzięcie będzie polegało na budowie miejsca obsługi podróżnych MOP kat. II [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...]. Według inwestora planowane przedsięwzięcie należy traktować jako rozbudowę drogi ekspresowej [...] i zakwalifikować do § 3 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko to podziela Burmistrz P., gdyż teren przeznaczony pod inwestycję, w granicach działek nr [...], obręb [...] oraz nr [...], obręb [...] (obecnie nr [...]) został przez wykonawcę drogi zniwelowany (zdjęto warstwę humusu), wykonano przyłącza wody i kanalizacji oraz przyłącza elektroenergetyczne. Wykonano również wjazdy i zjazdy z MOP o nawierzchni asfaltowej. Wykonanie zjazdów i przyłączy oraz zapewnienie rezerwy terenu pod przyszłe MOP II i III kategorii, w tym MOP kategorii II w km [...] "[...]" (strona prawa) to zakres robót, na których wykonanie zezwolił Wojewoda [...] w decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi [...] odcinek [...]: od km [...] do km [...]". W charakterystyce inwestycji znajduje się informacja: "Inwestycja polega na budowie drogi ekspresowej [...] wraz z budową pięciu węzłów drogowych oraz przygotowaniem terenu pod dwa Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP). Tym samym planowane do budowy MOP-y winny stanowić integralną część budowanej drogi [...]. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że lokalizacja planowanego do realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie MOP, jako odrębnego przedsięwzięcia, niż rozbudowa drogi [...], w granicach działek nr [...] i [...], obręb [...] oraz w części działki nr [...], obręb [...] (obecnie po podziale) jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: - obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] września 1999 roku (Dz. U. Woj. [...]. z [...] listopada 1999 r. nr [...], poz. [...]); - obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 roku (Dz. U. Woj. [...]. z [...] listopada 1999 r. nr [...], poz. [...]); - dla terenów górniczych [...] I i [...] II w granicach administracyjnych miasta i gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] lutego 2004 r. (Dz. U. Woj. [...]. z 31 marca 2004 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami ww. planów, teren objęty planowanym przedsięwzięciem przeznaczony jest pod lasy i projektowane dolesienia. Tym samym w przypadku, gdy Burmistrz P. będzie właściwy w sprawie, to decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może wydać po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku lokalizacja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym Burmistrz P. wyda decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek RDOŚ [...] wskazał, że w jego opinii planowany do budowy MOP, stanowiący samodzielne przedsięwzięcie przy zrealizowanej drodze ekspresowej, nie stanowi jednak inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w publikacji: Zbiór interpretacji przepisów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010-2014 - Przedsięwzięcia infrastrukturalne, zamieszczonej na stronie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pod adresem: http://www.gdos.gov.pl/publikacje, o ile w trakcie budowy nowej drogi lub rozbudowy, czy przebudowy istniejącej drogi w zakresie przedsięwzięcia należy ujmować elementy autostrad bądź dróg ekspresowych, to w przypadku niezależnego wznoszenia tychże obiektów lub jego rozbudowy nie jest to zasadne. Biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji na terenie zniwelowanym przez wykonawcę drogi, wyposażonym w przyłącza wody i kanalizacji deszczowej, przyłącza elektroenergetyczne, wjazdy i zjazdy z MOP o nawierzchni asfaltowej oraz uwzględniając zakres planowanej inwestycji nieingerującej w zasadniczą część drogi ekspresowej, RDOŚ [...] uznał, że planowany do budowy MOP nie może być zakwalifikowany do § 3 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia jako rozbudowa lub przebudowa drogi ekspresowej. Ponadto, w dokumentacji wskazano, że planowane do posadowienia obiekty i instalacje kwalifikują się do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko także zgodnie z § 3 ust. 1: - pkt 35: instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego; - pkt 36: instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m³; - pkt 56b: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na terenach nieobjętych formami ochrony przyrody. Biorąc pod uwagę powyższe, RDOŚ [...] ustalił, że dla omawianego przedsięwzięcia, zlokalizowanego na terenie gminy P., organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest Burmistrz P. i zgodnie z treścią art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), podanie o wydanie decyzji dla budowy przedmiotowego MOP wraz z załączoną dokumentacją przekazano do Burmistrza P. pismem z 27 kwietnia 2018 r., znak [...], zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy rozbudowa Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP), czy też innego elementu drogi ekspresowej, która nie następuje wraz z budową tejże drogi ekspresowej, lecz już po jej zakończeniu, powinno być oceniane jako realizacja odrębnej, samodzielnej inwestycji, a co za tym idzie, czy odrębnie powinna być ustalana właściwość rzeczowa i miejscowa organu administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Burmistrza P. Po pierwsze, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 2081, dalej: ustawa), ilekroć w ustawie mowa jest o przedsięwzięciu, rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Oznacza to, że na potrzeby ustalenia właściwości organu ustawodawca nie wprowadza odrębnej kategorii samodzielnych przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego, większego przedsięwzięcia i na różnych jego etapach. Przeciwnie, celem ustawy jest między innymi zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego. Należy zgodzić się z Burmistrzem, że planowane do budowy MOP-y winny stanowić integralną część budowanej drogi [...]. Oznacza to, że o samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami. O powiązaniu technologicznym decydować zaś będzie nie tylko stan faktyczny, ale również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże się integralnie i przede wszystkim technologicznie z realizacją całej przedmiotowej inwestycji drogowej. Burmistrz P. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że wykonanie zjazdów i przyłączy oraz zapewnienie rezerwy terenu pod przyszłe MOP II i III kategorii, w tym MOP kategorii II w km [...] "[...]" (strona prawa) to zakres robót, na których wykonanie zezwolił Wojewoda [...] w decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi [...] [...]. Według Burmistrza, w charakterystyce inwestycji znajduje się informacja: "Inwestycja polega na budowie drogi ekspresowej [...] wraz z budową pięciu węzłów drogowych oraz przygotowaniem terenu pod dwa Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP)". Po trzecie jak wynika z odpowiedzi na wniosek lokalizację inwestycji zaplanowano w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...], na terenie gminy P., powiat [...], województwo [...], dz. nr [...], [...]. Dla budowy ww. drogi, tj. drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (węzeł [...]) dla wariantu łączonego od początku opracowania do km [...] według wariantu I (czerwonego) i od km [...] do km [...] według wariantu III (niebieskiego), RDOŚ [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r., znak [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania, które zostały doprecyzowane i uszczegółowione w postanowieniu RDOŚ [...] z [...] stycznia 2014 r., znak [...], uzgadniającym warunki realizacji ww. przedsięwzięcia dla etapu pn.: "Budowa drogi [...] [...]". Treści i zakresu powyższych decyzji i postanowienia nie sposób więc pominąć przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora objętym sporem. Powyższe oznacza, że właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] w niniejszej sprawie wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. p ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.