II GSK 1550/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2464/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 15 marca 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2464/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] listopada 2013 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: Prezes ANR) zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego, w związku ze sporządzeniem pięciu operatów szacunkowych dotyczących określonych nieruchomości zabudowanych i gruntowych w województwie wielkopolskim, wchodzących w dniu ich wyceny w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Prezes ARN postawił zarzuty odnośnie do zdefiniowania oraz analizy i charakterystyki rynku lokalnego, cech rynkowych i ich wag, cen nieruchomości porównawczych oraz stosowania schematu przy sporządzaniu poszczególnych operatów szacunkowych. Pismem z [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Jednocześnie akta sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: KOZ) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego KOZ ustaliła, że skarżący naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem, w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: ugn) i wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 2 ugn, to jest kary nagany. Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skutkowało to zwróceniem się przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio: Minister Infrastruktury i Rozwoju) do KOZ o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu tegoż postępowania, KOZ ponownie stwierdziła, że skarżący naruszył przepisy prawa i wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres trzech miesięcy. Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu odniósł się do każdego z kwestionowanych operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego, przytaczając wyciągi z ich treści. Następnie analizując materiał dowodowy oraz rozpatrując postawione skarżącemu zarzuty, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że skarżący naruszył m.in. § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1, § 26 ust. 3, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) oraz art. 153 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn. Zdaniem organu, naruszenia te polegały w szczególności na pominięciu analizy rynku lokalnego i niewłaściwym określeniu rodzajów rynków objętych analizą, a także na niezamieszczeniu pełnych i wyczerpujących analiz rynków nieruchomości stanowiących podstawy sporządzonych wycen. Ponadto organ stwierdził, że skarżący we wszystkich spośród kwestionowanych operatów nieprawidłowo określił przedmiot i zakres wyceny, ponieważ choćby z operatu szacunkowego sporządzonego [...] grudnia 2012 r. wynika, że wycenie nie podlegały wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości, a skarżący nie odniósł się w nim do wpisu "ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością", ujawnionego w dziale III księgi wieczystej; podobne błędy przy określeniu przedmiotu i zakresu wyceny zostały popełnione, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, także w pozostałych operatach szacunkowych. Uznając ciężar stwierdzonych uchybień za istotny, Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że nie było możliwe orzeczenie kary proponowanej przez KOZ, bowiem byłaby ona zbyt łagodna. Zdaniem organu, skarżący podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych w sposób poważny naruszył podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, podczas gdy sporządzany operat szacunkowy powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby wpłynąć na jego wiarygodność i moc dowodową. Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił też, że osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanych czynności przy wycenie nieruchomości, dlatego też organ uznał, że adekwatna jest kara zawieszenia uprawnień na okres sześciu miesięcy. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. WSA oddalił skargę. WSA stwierdził, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach rozdziału 4 Działu V ugn. Z przepisów tych wynika, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej, a po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę KOZ w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c ugn), dotyczącego wypełniania obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ugn (art. 194 ust. 2 ugn). Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego właściwy minister orzeka o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 ugn albo o umorzeniu postępowania (art. 195a ust. 1 ugn). WSA dodał, że w przypadku stwierdzenia przez ministra naruszeń uzasadniających wymierzenie kary wyższej niż wnioskowana przez KOZ, jest on uprawniony do nałożenia takiej kary, ponieważ zgodnie z art. 178 ust. 2 ugn wybór rodzaju kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego. Zdaniem WSA, analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej m.in. rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - KOZ, powoływany z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe. W ocenie WSA, przeprowadzone przez KOZ w tej sprawie postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 ugn oraz uwydatniło ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa. WSA przedstawił działania skarżącego przy sporządzaniu przedmiotowych operatów szacunkowych i uznał, że prawidłowa jest dokonana w zaskarżonej decyzji analiza prawna co do popełnionych przez skarżącego naruszeń prawa w zakresie wyceny nieruchomości, a mianowicie: art. 151 ust. 1 ugn (przez przyjęcie do obliczeń cen, które nie stanowią cen transakcyjnych), art. 153 ust. 1 ugn (przez nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wynikające z niewłaściwego ustalenia cen rynkowych oraz doboru nieruchomości podobnych), art. 156 ust. 1 ugn (przez sporządzenie opinii o wartości nieruchomości w innej formie niż operat szacunkowy), § 3 ust. 2 rozporządzenia RM (przez określenie wartości nieruchomości bez przeprowadzenia uprzednio analizy rynku w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji), § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM (przez brak znajomości cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównań oraz warunków zawarcia transakcji), § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM (przez pominięcie analizy rynku lokalnego i niewłaściwe określenie rodzajów rynków objętych analizą), § 55 ust. 2 rozporządzenia RM (przez niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności), § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM (przez niepełne i nieprecyzyjne wskazanie przedmiotu wyceny), § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM (przez niepełne przedstawienie opisu stanu nieruchomości), § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RM (przez nieprawidłowe zakwalifikowanie opisu przeznaczenia nieruchomości), § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM (przez przedstawienie w sposób niewystarczający analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny), § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia RM (przez nieprzedstawienie uzasadnienia wyników wyceny). WSA podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że zarzuty przedstawione operatom szacunkowym sporządzonym przez skarżącego świadczą nie tylko o braku szczególnej staranności skarżącego, ale przede wszystkim wskazują na nieznajomość i w konsekwencji na nieprzestrzeganie podstawowych zasad regulujących określanie wartości nieruchomości. Zdaniem WSA, nie można także odmówić racji organowi, że i postawa skarżącego wskazywała, iż nie dostrzega on popełnionych przez siebie błędów i nieprawidłowości i je bagatelizuje. W konsekwencji WSA ocenił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie uznał ciężar poczynionych przez skarżącego uchybień za szczególnie istotny, w sposób poważny naruszający podstawowe przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. WSA podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ugn). Wobec tego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 175 ugn przez przekroczenie zakresu postępowania wyznaczonego tym przepisem i badanie oraz ocenę merytoryczną operatów szacunkowych w sytuacji, gdy KOZ nie jest uprawniona do weryfikacji sporządzonych opinii, gdyż zgodnie z art. 157 ugn w przypadku rozbieżności co do wartości tej samej nieruchomości oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; b) art. 194 w zw. z art. 195a ust. 1 ugn przez uznanie, że organ bezkrytycznie zaakceptował ustalenia KOZ, a w uchylonych decyzjach zabrakło uzasadnienia co do wyboru zastosowanej kary, podczas gdy to KOZ ma za zadanie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ugn i to KOZ wyjaśnia wszystkie okoliczności, zarówno faktyczne, jak i prawne przekazanej przez organ sprawy; natomiast organ na podstawie wyniku tego postępowania wydaje decyzję (art. 195a ust. 1 ugn); c) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 157 ugn przez działanie organu administracji poza zakresem określonym na podstawie i w granicach prawa; 2) naruszenie prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 ppsa wskutek niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem w rzeczywistości w trakcie postępowania administracyjnego dokonywano merytorycznej oceny operatu szacunkowego; konsekwencją nieprawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 175 ugn. Przepis ten stanowi: "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". Zdaniem skarżącego, WSA nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie przekroczono zakresu postępowania wyznaczonego tym przepisem, skoro KOZ badała oraz oceniła merytorycznie operaty szacunkowe sporządzone przez skarżącego, w sytuacji gdy wycen takich - stosownie do art. 157 ugn - dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny. Stanowisko skarżącego pomija to, że art. 157 ugn i art. 175 ugn nie dotyczą tych samych kwestii, o czym świadczy chociażby ich umiejscowienie w ugn. Pierwszy z tych przepisów został zamieszczony w Dziale IV (Wycena nieruchomości) rozdziale 1 (Określanie wartości nieruchomości) ugn. Z art. 157 ust. 1 i 4 ugn wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - również w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny - dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Procedura ta znajduje zatem zastosowanie w przypadku kwestionowania przez uprawniony podmiot wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast art. 175 ugn znajduje się w Dziale V (Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami) rozdziale 1 (Rzeczoznawstwo majątkowe). Artykuł ten w ust. 1 określa reguły, którymi rzeczoznawca majątkowy powinien kierować się, sporządzając m.in. operat szacunkowy, a mianowicie: zasady wynikające z przepisów prawa, standardy zawodowe, szczególna staranność właściwa dla zawodowego charakteru podejmowanych czynności, zasady etyki zawodowej, zasada bezstronności. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy, który nie wypełnia obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ust. 1 ugn, podlega odpowiedzialności zawodowej. Procedura orzekania o odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych została określona w Dziale V (Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami) rozdziale 4 (Nadawanie uprawnień zawodowych rzeczoznawcom majątkowym i dokonywanie wpisów do centralnego rejestru oraz orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej) ugn. Z art. 194 ust. 2 ugn wynika, że postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 ugn, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 ugn nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ugn (zob. wyroki NSA: z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04; z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 414/18 - treść tych, jak i dalej przywołanych wyroków NSA jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew stanowisku skarżącego, celem tego postępowania nie jest podważenie sporządzonej wyceny nieruchomości a sprawdzenie prawidłowości podejmowanych przez rzeczoznawcę czynności przy wykonywaniu operatu szacunkowego z dokonaniem oceny - czy czynności te podejmowane są przy zachowaniu przesłanek wynikających z art. 175 ust. 1 ugn (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3093/15). Zadanie powierzone KOZ przez ustawodawcę w art. 194 ust. 2 ugn wskazuje, że aby możliwe było jego wykonanie KOZ musi mieć kompetencje do analizy treści operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, którego dotyczy postępowanie, gdyż bez tego nie byłoby możliwe wyjaśnienie, czy przy sporządzaniu tychże operatów rzeczoznawca kierował się regułami, o których mowa w art. 175 ust. 1 ugn. W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że KOZ przekroczyła zakres postępowania wyznaczony przez art. 175 ugn, dokonując merytorycznej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego. Z tych samych powodów za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 157 ugn, postawiony w pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, w toku postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego możliwa jest ocena operatów szacunkowych sporządzonych przez tego rzeczoznawcę, przy czym jest ona w takim przypadku dokonywana z punktu widzenia zachowania przez rzeczoznawcę reguł określonych w art. 175 ust. 1-3 ugn, a nie ma na celu weryfikacji prawidłowości określenia w operacie wartości nieruchomości w trybie art. 157 ugn. Za przyjęciem odmiennej oceny nie przemawia orzecznictwo przywołane we fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczącym omawianego zarzutu, w tym wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 721/15. Orzeczenie to zostało bowiem wydane w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w której operat szacunkowy był dowodem, który nie mógł podlegać merytorycznej ocenie przez organ administracji prowadzący postępowania - z uwagi na brak wiadomości specjalnych po stronie tegoż organu. Tymczasem w niniejszej sprawie oceny operatów szacunkowych pod względem zachowania przy ich sporządzaniu reguł z art. 175 ust. 1 ugn dokonał wyspecjalizowany i uprawniony w tym zakresie podmiot (KOZ), złożony m.in. z osób wskazanych przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (zob. art. 194 ust. 3 ugn). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 194 w zw. z art. 195a ust. 1 ugn, postawiony w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że art. 194 ugn zawiera 7 ustępów. Autor skargi kasacyjnej - wbrew obowiązkowi precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych - nie wskazał, który z ustępów art. 194 ugn miał zostać naruszony przez WSA i organ administracji. Jednakże w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zacytował treść ust. 1a i ust. 1b art. 194 ugn (bez wskazania tych jednostek redakcyjnych), a zatem możliwe było ustalenia granic skargi kasacyjnej wyznaczonych tym zarzutem. Naczelny Sąd Administracyjny - mając na względzie, że art. 194 ust. 1b ugn nie mógł mieć w zastosowania w okolicznościach sprawy - przyjął, że skarżący w istocie zarzucił naruszenie art. 194 ust. 1a w zw. z art. 195a ust. 1 ugn, które miało polegać na bezkrytycznym zaakceptowaniu ustaleń KOZ, przy jednoczesnym zastosowaniu bardziej dotkliwej kary dyscyplinarnej. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Jak wskazano wyżej, postępowanie dyscyplinarne rzeczników majątkowych zostało ukształtowane w ten sposób, że po wszczęciu przez właściwego ministra tegoż postępowania następuje przekazanie sprawy KOZ w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a zdanie drugie ugn). Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego minister orzeka następnie, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 ugn, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195a ust. 1 ugn). Zatem skoro minister nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, lecz orzeka na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez KOZ, to trudno zarzucać ministrowi "bezkrytyczne akceptowanie ustaleń KOZ". Nietrafna jest przy tym argumentacja skarżącego, że mimo (bezkrytycznego) zaakceptowania ustaleń KOZ, Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował bardziej dotkliwą karę dyscyplinarną niż wnioskowana przez KOZ. Skoro decyzja, o której mowa w art. 195a ust. 1 ugn , jest wydawana przez właściwego ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez KOZ, a wynikiem takim jest protokół końcowy zawierający wniosek o zastosowanie wskazanej kary dyscyplinarnej lub o umorzenie postępowania, to wniosek ten wiąże ministra w zakresie orzekania kary (zob. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 195a ugn, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany [online], Wolters Kluwer Polska, 2018), czyli "kierunku" rozstrzygnięcia - orzeczenia kary dyscyplinarnej lub umorzenia postępowania. Minister nie jest natomiast związany proponowaną przez KOZ karą dyscyplinarną, ponieważ stanowisko w tym zakresie nie mieści się w ramach postępowania wyjaśniającego. W razie ustalenia przez KOZ, że rzeczoznawca naruszył obowiązki, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 ugn, właściwy minister jest zatem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego orzeczenia kary adekwatnej do stwierdzonych naruszeń, przy czym wybór określonej kary z katalogu zawartego w art. 178 ust. 2 ugn powinien zostać przez ministra wyczerpująco uzasadniony. W ramach omawianego zarzutu skarżący stwierdził, że "w uchylonych decyzjach zabrakło (...) uzasadnienia co do wyboru zastosowanej kary (poza lakonicznym stwierdzeniem, iż zaproponowana przez KOZ kara byłaby zbyt łagodna)" (s. 6-7 skargi kasacyjnej). Stanowisko w tym zakresie nie może być jednak poddane kontroli instancyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), który to przepis może zostać naruszony przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa niezbędne elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Zawiera bowiem stanowisko WSA odnośnie do istotnych w sprawie okoliczności, które poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast trafność oceny WSA w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego - wbrew stanowisku skarżącego - nie może być zwalczana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. PG