III SA/Wr 489/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia NSA Anetta Chołuj, Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. sp. k. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji dwóch zjazdów z drogi gminnej oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowa "A" (dalej: Spółka) wystąpiła do Burmistrza S. w sprawie uzgodnienia lokalizacji dwóch zjazdów z drogi gminnej usytuowanych na ul. P. w S. (dz. nr [...] i [...]) na dz. nr [...]. Dotyczył on lokalizacji zjazdów w celu obsługi budowy projektowanego budynku Centrum Handlowego na dz. nr [...]. W odpowiedzi na wniosek decyzją z dnia [...] maja 2018r. Burmistrz S. odmówił uzgodnienia lokalizacji zjazdów publicznych z drogi gminnej powołując się na § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te wskazują, że zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a jeden ze zjazdów został zaprojektowany bezpośrednio ze skrzyżowania ul. C. i ul. P. w S. Powołał się również na wynikające z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) prawo zarządcy drogi publicznej do odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu lub jego przebudowę w przypadku gdy wymogi wynikające z warunków technicznych nie są spełnione. Od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka odwołała zarzucając organowi naruszenie: - art. 156 §1 pkt 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na wydaniu decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. - art. 7, art. 7a oraz art. 77 §1 k.p.a. w związku z art. 80 i 107 §3 k.p.a., poprzez niewyczerpującą i błędną analizę materiału oraz brak jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji wskazującej jakie wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne usprawiedliwiają odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. - art. 79a k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wskazania przez organ przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogłoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Spółka w odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji, że lokalizacja zjazdów z drogi gminnej na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w S. została już uzgodniona, ustalona i oficjalnie zatwierdzona na mocy decyzji Starosty Powiatu W.o nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. zarzuciła również naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niezdefiniowanie pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania" i "wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne" na które powołał się organ, a które w niniejszej sprawie uniemożliwiły uzgodnienie lokalizacji zjazdów. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu wskazał, że podstawę normatywną orzekania w sprawie stanowiły przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., dalej "u.d.p."). Wskazał na ust. 1 powyższego przepisu statuujący, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zgody na budowę od zarządcy drogi oraz wskazał definicję legalną zjazdu znajdującą się w art. 4 pkt 8 u.d.p. Organ odwoławczy powołał się również na art. 29 ust. 3 mówiący o elementach jakie powinno zawierać zezwolenie oraz ust. 4 tego przepisu, ustanawiający prawo do odmowy wydania przez zarządcę zezwolenia, gdy lokalizacja nie spełnia warunków technicznych. SKO przywołało również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja dotycząca lokalizacji zjazdów ma charakter uznaniowy. Jednocześnie przyjąć należy, że granice uznania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym - przede wszystkim są to wymogi Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) zwanym dalej "rozporządzeniem", w którym określa się "warunki techniczne" o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. Wskazano w tej decyzji również, że rozstrzygnięcie sprawy opatrzonej prawem organu do wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego determinowane jest zasadą uwzględniania interesu społecznego i obywateli (art. 7 k.p.a.), a obowiązkiem organu w takim przypadku jest uwzględnienie i wyważenie interesów mających wpływ na treść decyzji. Według SKO granice uznania wyznaczać może także art. 1 u.d.p. zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie przepisów niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami wynikającymi z u.d.p., jest to równoznaczne z tym, że drogi te są z zasady powszechnie dostępne, a zasady ograniczenia związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym mające zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegającej do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00). Podniesiono, że jak wynika z map dostępnych w Systemie Informacji Przestrzennej Powiatu W. i mapy zasadniczej przedłożonej przez Spółkę, dz. nr [...] sąsiaduje bezpośrednio na całej północnej granicy z dz. nr [...], a ta dopiero sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr [...] tj. jezdnią asfaltową oznaczoną symbolem "dr". W związku z powyższym SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że droga gminna zlokalizowana jest na dz. Nr [...] i [...],[...], obręb S. Organ odwoławczy podkreślił, że akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu prawnego nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości S. (dz. nr [...] i [...]), mających stanowić gminną drogę publiczną na ul. P., dla której właściwym zarządcą jest Burmistrz S., wynika to bowiem z braku dokumentów umożliwiających ustalenie geodezyjnego oznaczenia (nr działki, arkusz mapy, obręb) oraz wskazania właściciela tych gruntów, jak również dokumentów potwierdzających, że nieruchomości te stanowią drogi publiczne określonej kategorii i klasy. Sprawia to, że nie sposób ustalić, czy wniosek Spółki w ogóle dotyczy drogi publicznej, a jeśli tak, czy zarządcą tej drogi jest Burmistrz S. Mając na względzie te uwagi, SKO uznało, że organ pierwszej instancji powinien wezwać Spółkę do jednoznacznego określenia miejsca lokalizacji zjazdów, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy sama lokalizacja miejsc zjazdów nie jest pewna. Dodatkowo konieczne będzie ustalenie stanu prawnego dz. nr [...] oraz jednoznaczne ustalenie z jakiej działki - drogi publicznej projektuje się zjazd na jaką działkę (na dz. nr [...], czy dz. nr [...]). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia projektowane zjazdy, ze względu na swoją funkcje (obsługa centrum handlowego) będą zjazdami publicznymi, ponieważ takim zjazdem jest zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Wskazuje to na korelacje z art. 7 k.p.a. i powinność rozstrzygnięcia relacji pomiędzy spornymi interesami inwestora oraz potrzebą uwzględnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie było uzasadnione istniejącym stanem faktycznym oraz prawnym, przede wszystkim dlatego, że istnieje generalna zasada dotycząca wydania przez organ negatywnego rozstrzygnięcia zawarta w u.d.p. - musi być ono podyktowane wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. Dodatkowo zarządca drogi odniósł się tylko do jednego ze zjazdów, kiedy wniosek Spółki obejmował dwa zjazdy. SKO rozważając normatywne kryteria spornych zjazdów poddało analizie § 77 rozporządzenia wg. którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony i ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z § 78 ust. 1 usytuowanie zjazdu publicznego powinno czynić zadość wymaganiom określonym w § 113 ust. 7. Skonkludowano, że sytuowanie zjazdów publicznych zabronione jest w miejscach zagrażających bezpieczeństwu uchu drogowego ze szczególnym uwzględnieniem regulacji znajdującej się w § 113 ust. 7 rozporządzenia, co statuuje podstawową zasadę przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu - zasady bezpieczeństwa. Kolegium wskazało, że orzekający w pierwszej instancji zarządca drogi gminnej nie wskazał naruszenia tej zasady, przede wszystkim poprzez nie wskazanie zaistnienia sytuacji wskazanych w § 113 ust. 7 rozporządzenia, w tym w ogóle nie ustalono czy skrzyżowanie umieszczone na ulicach Cmentarnej i Prawocińskiej stanowi skrzyżowanie w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. Nie pozwala to zatem jednoznaczne przyjąć, że nastąpi sytuacja zagrożenia o której mowa we wskazanych przez SKO przepisach. W związku z tym przedmiotowa odmowa lokalizacji zjazdów z drogi zdaniem organu odwoławczego była rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym i niepopartym racjonalnymi argumentami merytorycznymi. Dodatkowo podkreślone zostało, że wydanie decyzji negatywnej, w sytuacji w której inwestor nie ma możliwości faktycznej skomunikowania nieruchomości z inną drogą publiczną, wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem jego prawa własności. Tym samym Kolegium przychyliło się do poglądu wyrażonego przez Spółkę w odwołaniu, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. dodając jego związek przedmiotowy z art. 29 ust 4 u.d.p. i § 77 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia oraz orzekło o uchyleniu decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu nieważności postępowania z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., stwierdzając że przesłanka ta nie zachodzi, ponieważ decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] jest pozwoleniem na budowę, które powinno być poprzedzone decyzją zarządcy drogi gminnej z art. 29 u.d.p. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka (dalej: strona Skarżąca) kwestionując rozstrzygnięcie w całości, zarzucając naruszenie: - art 156 §1 pkt 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną - art. 7, 7a, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną analizę materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie błędnej argumentacji prowadzącej do wniosku, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw nie podlega uwzględnieniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa naruszenia prawa, które obligowałoby do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO, jak i przepisów prawa oraz materiału dowodowego poprzedzającego jej podjęcie prowadzi do wniosków zbieżnych z wnioskami organu odwoławczego. W konsekwencji nie sposób jest podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ administracji publicznej wyczerpująco ustalił stan faktyczny i uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy (między innymi mapy i sprawdzenie statusu nieruchomości gruntowych, których dotyczył wniosek Skarżącego) i obowiązujących norm prawa, prawidłowo dokonując ich subsumpcji. W pierwszej kolejności Sąd należy odnieść się do zarzutu nieważności. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie można się zgodzić ze stroną Skarżącą, że decyzja została obarczona wadą nieważności postępowania polegającą na rozstrzygnięciu sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., określa że budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi (ust.1). Zarządca ten zaś może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4). Z przywołanego przez Sąd przepisu wynika, że kluczowym dla uzyskania prawa do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej, nie jest – jak sądzi strona Skarżąca - decyzja o pozwoleniu na budowę innego obiektu wydana przez Starostę Powiatu W. na podstawie art. 33 Prawa budowlanego (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1202), a decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę z art. 29 ust. 1 u.d.p., której nie wydał w przedmiotowej sprawie zarządca drogi publicznej. Niewątpliwie, pozwolenie na budowę ma charakter odrębny i niezależny od zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Gdyby przyjąć, że pozwolenie na budowę, przeniesione przez ‘B" sp. z.o.o. na stronę Skarżącą zawiera w sobie pozwolenie na lokalizację zjazdu, to przepis art. 29 ust. 5 u.d.p. mówi, że zezwolenie na lokalizacje wygasa, jeżeli w przeciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Decyzja Starosty Powiatu W. została wydana w dniu [...] maja 2012 r., co znaczy, że ze względu na upływ czasu decyzja, w odniesieniu do lokalizacji zjazdu, straciłaby moc. Jednakże to twierdzenie strony Skarżącej nie jest prawdziwe, gdyż jak już powiedziano nie ma ona decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, a jedynie pozwolenie na budowę. Skoro zarzut nieważności postępowania nie jest trafny, należy rozważyć czy w okolicznościach sprawy nie naruszono zasad prawa procesowego. Szereg wątpliwości - które szeroko opisało SKO w swoim rozstrzygnięciu - powstałych przy rozstrzyganiu odwołania strony Skarżącej wymaga szerokich i wszechstronnych ustaleń, co wręcz obligowało organ drugiej instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 §2 k.p.a., ponieważ ze względu na te istotne braki nie mógł on orzec co do istoty sprawy. Sąd stwierdza nadto, że decyzja organu odwoławczego i ustalony przez niego stan faktyczny oraz prawny w danej sprawie jest na tyle wyczerpujący i rzetelny, że nie można również przychylić się do zarzutu naruszenia zasad procesowych określonych w sprzeciwie tj. art. 7, 7a, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez wadliwą analizy materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia przez organ błędnej argumentacji, że "decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa". Rozstrzygając sprzeciw Sąd na podstawie art. 64e ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ocenia jedynie istnienie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a., która w danym stanie sprawy niewątpliwie istniała. Reasumując, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa wskazanych przez Skarżącego, Sąd na podstawie art. 151a §2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.