II SA/Ol 798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobór wód powierzchniowych uchyla zaskarżoną decyzję. Informacją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O., na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.), ustalił K.S. (dalej jako: skarżący), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Przewozowe K. S., za okres II kwartału 2018r. opłatę podwyższoną w wysokości 200 zł w związku z korzystaniem z usługi wodnej polegającej na poborze wody powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wskazano, iż opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za wyprodukowanie energii elektrycznej ustalonej w informacji nr "[...]" z dnia "[...]" w wysokości 40 zł za okres II kwartału 2018r. Od powyższej informacji skarżący złożył reklamację podnosząc, iż posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód rzeki G., określone decyzją z dnia "[...]", które jest ważne do dnia 31 grudnia 2025r. Pozwolenie to nie zostało cofnięte, ani uchylone żadną prawomocną decyzja. W związku z tym w jego ocenie naliczenie podwyższonej opłaty jest nieuzasadnione. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., określił skarżącemu za okres II kwartału 2018r., opłatę podwyższoną w wysokości 200 zł za pobór wód powierzchniowych do celów produkcji energii elektrycznej. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wody z rzeki do celów małej elektrowni wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wskazano, że pozwolenie wodnoprawne z dnia "[...]", na które powołuje się skarżący, wygasło z dniem 12 lipca 2017r., zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005r. poz. 1087, dalej jako: ustawa nowelizacyjna z 2005r.), który stanowił, że wszystkie pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Zaistniała zatem przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej. Jednocześnie wskazano, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru informacji ustalającej opłatę podwyższoną wynika, że została ona doręczona stronie w dniu 17 września 2018r., co oznacza, że 14 - dniowy termin do jej wniesienia upłynął w dniu 2 października 2018r. Niewniesiona w terminie opłata stanowi zatem zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, od której, stosownie do art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, kwestionując powołanie się na art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. Podkreślił, iż posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód ważne do dnia 31 grudnia 2025r. i do chwili obecnej pozwolenie to nie zostało mu cofnięte lub uchylone. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, iż dla stwierdzenia iż strona nie posiada pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest ustalenie, że wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiego pozwolenia, która ma charakter decyzji konstytutywnej. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Mimo, iż art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. nie zawiera postanowienia o obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, nie oznacza to, że organ nie był obowiązany do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący oświadczył, iż złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, a do chwili obecnej nie została wydana ostateczna decyzja w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż decyzja Wojewody z dnia "[...]" została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne na okres do dnia 31 grudnia 2025r. Jednakże ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne uchyliła wcześniejszą ustawę, stwierdzając w art. 127 ust. 2, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat. Z kolei art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. jednoznacznie stanowił, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W związku z tym, w ocenie organu, pozwolenie wodnoprawne z dnia "[...]" wydane na rzecz skarżącego wygasło w dniu 12 lipca 2017r., a powołany przepis nie uzależniał wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego od wydania w tym zakresie decyzji. Wyjaśniono, że P.w. obowiązujące od dnia 1 stycznia 2018r. uchyliło wcześniejsze ustawy, zaś w art. 400 ust. 1 stanowiło, iż pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 20 lat liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast ustawą z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw zmieniono art. 400 ust. 1, który obecnie stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie organu nie zmienia to faktu, iż na mocy wcześniejszych ustaw Prawa wodnego dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne skarżącego wygasło w 2017r., z czego skarżący zdaje sobie sprawę, gdyż - jak sam przyznał w skardze - złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie wskazano, iż nieprawomocną decyzją z dnia "[...]" odmówiono skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych, ustalając że dokonuje on poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący twierdzi, że decyzją Wojewody z dnia "[...]" uzyskał pozwolenie wodnoprawne na okres do dnia 31 grudnia 2025r., a pozwolenie to nie zostało uchylone, ani cofnięte. Wskazać zatem należy, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do dnia 31 grudnia 2015r. Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono ze pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. wydane na okres dłuższy nic 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. taki obowiązek nie istnieje. Zważyć bowiem należy, że art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005r. nie można stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. i art. 138 ust.1 Prawo wodne z 2001r. W ocenie Sądu zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego : Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działania z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczenia powołanych w skardze, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Wskazać także należy, że obecnie obowiązująca ustawa P.w. w art. 418 ust. 1 także stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 P.w.). Jednakże wyjątek ten także nie miałby zastosowania w niniejszej sprawie skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upływa dopiero w grudniu 2025r. Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2009r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania. Z powyższego wywieść należy, iż upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Wprawdzie w wyroku tym odniesiono się do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ale zawierało ono podobny zapis, jak w obecnie obowiązującym art. 281 P.w. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.