I SA/Wa 1827/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO/organ) zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] SKO działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w całości w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979r. Jak wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia konieczność zawieszenia postępowania przed organem II instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nastąpiła w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako dekret). Dnia [...] stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej. Decyzją nr. [...] Prezydium Rady Narodowej [...] podjętą dnia [...] grudnia 1952 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. SKO w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] związanej z prawem własności lokali nr [...],[...] i [...] stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności z powodu wywołania nią nieodwracalnych skutków prawnych, w pozostałym zakresie dotyczącym działek o nr ewidencjnym [...],[...],[...] i [...] - stwierdziło jej nieważność. Organ ustalił, że wnioskodawczyni Z. P. (dalej jako skarżąca) jest jednym z następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości oraz że przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] stycznia 1949 r. Według organu w tym postępowaniu zostanie wyjaśniona kwestia skuteczności złożenia wniosku dekretowego oraz zaistnienia przesłanek przyznania prawa do gruntu i stanu budynku w dacie wejścia w życie dekretu a także czy następcy prawni przeddekretowego właściciela nie utracili prawa do roszczeń wynikających z dekretu. Jak zauważył organ rozstrzygnięcie sprawy przez Prezydenta [...] stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku Z. P. o stwierdzenie nieważności decyzji, którą orzeczono o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie. Organ zaznaczył, że postępowanie nadzorcze może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (przytoczył art. 28 kpa i tezy z orzecznictwa). Podniósł, że Z. P. ani jej poprzednik prawny nie byli stronami decyzji z 1979r. objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności lecz byli nimi jedynie nabywcy lokalu; podkreślił także, że w aktualnym stanie Z. P. nie ma tytułu prawnego do w/w nieruchomości. Nie uzyskała praw do niesprzedanych lokali w budynku a w tej sprawie prowadzone jest nadal postępowanie przed innym organem administracji. Organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na skutek wydania dnia [...] grudnia 1952 r. decyzji PRN w [...] nr [...], jednak skutek ten został zniesiony ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji poza częścią gruntu związanego z własnością lokali [...],[...],[...]. Uzasadniając zawieszenie postępowania organ podniósł, że w myśl art. 97 § 1 pkt. 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej zależne jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Skargę do WSA na powyższe postanowienie złożyła Z. P. Skarżąca zarzuciła : 1. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 5 i 7 dekretu oraz art. 160 kpa, poprzez błędne uznanie, że kwestia ustalenia, czy skarżąca ma przymiot strony wymaga zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co według skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania pomimo braku przesłanki zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co według skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, i na podstawie art. 135 ppsa - o uchylenie poprzedzającego go postanowienia SKO. Na podstawie art. 200 ppsa wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od SKO w [...], w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) oraz art. 3 § 1 ppsa dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle ustaleń Kolegium, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] rozstrzygającego czy wniosek dekretowy został skutecznie złożony oraz czy sporny grunt był zabudowany budynkiem mieszkalnym. Okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne, bowiem przesądzi o tym czy Z. P. ma interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w tym budynku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stanowisko to zakwestionowała skarżąca podnosząc, iż nie ma zależności między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i wskazała błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Literalnie rzecz ujmując, co do zasady skarżąca ma rację. Przepis nie wymaga aby w pierwszej kolejności został rozpoznany wniosek dekretowy jej poprzednika prawnego. Tym niemniej aby przyjąć, że skarżąca ma jakiekolwiek prawa do spornej nieruchomości budynkowej i wyodrębnionych w niej lokali istotne jest ustalenie czy zostały spełnione przesłanki dekretowe, a postępowanie w tym zakresie pozostaje dopiero w toku. Innymi słowy dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do ww nieruchomości. Rozstrzygnięcie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego. Na datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979r. o sprzedaży lokalu skarżąca nie wykazała interesu prawnego, nie była bowiem stroną tej decyzji ani nie wykazała praw do nieruchomości. Wobec tego organ miał możliwość umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe z powodu braku przymiotu strony wobec niewykazania praw do nieruchomości i lokalu, którego dotyczyła sporna decyzja, bądź zawiesić postępowanie do czasu potwierdzenia praw do tego budynku w postępowaniu dekretowym. Dał temu wyraz poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji należy przyjąć, że wynik postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego to - w sprawie dotyczącej sprzedaży jednego z lokali w tym budynku - zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.