II SA/Bd 1154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 5, art. 6, art. 9, art. 23, art. 32 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) i art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) przyznał zasiłki rodzinne na dzieci T. Z. i J. Z. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - J Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o ustalenie dodatku do zasiłku rodzinnego nie dołączono zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z K. przedłożyła w związku z tym zaświadczenie, z którego wynika, że pozostawała pod opieką medyczną od 17/18 tygodnia ciąży. Zgodnie z art. 9 ust. 6 u.ś.r., dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że nie została spełniona powyższa przesłanka. Na skutek odwołania złożonego przez K. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 9 u.ś.r. i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni złożyła odwołanie od części decyzji dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego. Odwołująca się poinformowała, że na wizytę lekarską udała się po upływie 10 tygodnia ciąży, gdyż nie wiedziała, że jest w ciąży, ponieważ zaszła w drugą ciążę będąc w trakcie karmienia piersią pierwszego dziecka i nie rozpoznała ciąży, wnosi zatem o uwzględnienie tej okoliczności i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zasady przyznawania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka są uregulowane w art. 9 u.ś.r. Zgodnie z ust. 6 i 7 cyt. przepisu, dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Jak wynika z treści dołączonego do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2018 r., wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 17/18 tygodnia ciąży do porodu. Cyt. przepis art. 9 ust. 7 u.ś.r. jest jednoznaczny. Z kolei organy administracji publicznej, które są obowiązane działać na podstawie prawa, nie mogą powszechnie obowiązującej normy zmienić lub - tym bardziej - ignorować. W związku z tym, skoro wnioskodawczyni nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, by przyznać wnioskowane świadczenie, mimo że kobieta nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, także w sytuacji, gdy z uwagi na fakt karmienia piersią pierwszego dziecka nie rozpoznała ciąży we wcześniejszym jej etapie, tj. do 10 tygodnia. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. Z. wskazując, że późniejsze zgłoszenie się do lekarza nie wynikało z jej winy czy nieznajomości prawa. W jej przypadku karmienie piersią pierwszego dziecka sprawiło, że nie rozpoznała u siebie kolejnej ciąży. W momencie, gdy zauważyła zmiany w swoim organizmie, zgłosiła się do lekarza. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 9 ust. 6 u.ś.r., dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 u.ś.r.). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie wystawione przez lekarza, że pozostawała pod opieką medyczną od 17/18 tygodnia ciąży do porodu. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy i argumentację zawartą w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, że pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowego dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie okoliczności fizjologicznych, które jednoznacznie nie pozwalały na zakwalifikowanie według jej wiedzy, że jest w ciąży nawet po 10 tygodniu, co spowodowało późniejsze poddanie się opiece medycznej, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych (wyrok NSA z 20.11.2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14; por. wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2018 r. sygn. akt III SA/Gd 998/17; wyrok WSA w Gliwicach z 6.03.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1107/17). Stwierdzenia wymaga, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o dodatek z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotowy dodatek nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowego dodatku. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 9 ust. 6 u.ś.r., ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowego dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności, tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy, powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji. Ustawodawca, ustanawiając w innym przepisie ustawy, tj. art. 15b ust. 1, prawo przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, w sposób analogiczny, co w przywołanych powyżej przepisach określił, że zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.), a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 22.11.2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204) orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Uwarunkowania, dotyczące przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi są analogiczne, wobec czego uznać należy, że dokonując wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dodatek do zasiłku rodzinnego - dodatek z tytułu urodzenia dziecka - przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, iż skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny skarżącej i jej indywidualnej sytuacji, która w jej ocenie spowodowała późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczającym może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie, co jednak musi podlegać ocenie organów. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) uwzględnił skargę. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.