II SAB/Wa 228/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...]lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako "Spółka", w dniu [...] lutego 2017 r. powołując się na ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1243 z późn. zm.; dalej jako "u.p.w.i.s.p") złożyła do PKP [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., dalej jako "PKP [...]", wniosek o dostęp do informacji o rozkładzie jazdy PKP taboru kolejowego. Wnioskowane dane należy udostępnić w wersji elektronicznej, w formacie obsługiwanym przez system [...] lub w formacie obsługującym wymianę danych pomiędzy PKP [...], a Polskimi Liniami Kolejowymi PKP [...] w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. będącym odpowiedzią na powyższy wniosek poinformowało Spółkę, iż w celu uzyskania żądanych informacji powinna zwrócić się z wnioskiem do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., ul. [...], [...]. PKP [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. poinformowało Spółkę, że przedmiotowa ustawa nie znajduje zastosowania do PKP [...], która nie pozostaje jednostką sektora finansów publicznych, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podmiotem prawa publicznego (w rozumieniu prawa unijnego) ani związkiem tych podmiotów. Żądane informacje zawierają w określonym zakresie tajemnicę PKP [...] prawnie chronione. Znajdują się tam informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a także chronione prawami własności intelektualnej. Zgodnie z treścią art. 6 u.p.w.i.s.p, prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu w powyższym zakresie. Ze względu na powyższe, PKP [...], może udostępnić Spółce informacje, które nie podlegają ochronie i mogą zostać udostępnione na podstawie posiadanego przez Spółkę systemu. W celu udostępnienia danych o rozkładzie jazdy pociągów przez PKP [...], niezbędne jest podpisanie stosownej umowy na ten dostęp. Spółka w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. ponowiła wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. jednocześnie informując, że został on złożony w formie pisemnej, a nie jak to został podane w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. w formie ustnej podczas rozmowy telefonicznej. Spółka w piśmie tym odniosła się również do stanowiska PKP [...] wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. w zakresie dotyczącym twierdzenia, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 3 u.p.w.i.s.p PKP [...] w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. przedstawiły chronologicznie stan sprawy odnosząc się do argumentów Spółki przedstawionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego (informacji publicznej) do ponownego wykorzystania. Pełnomocnik Spółki podniósł w skardze, że bezczynność PKP [...] wynika z : 1. niepodjęcia, jako podmiot zobowiązany (art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p.) postępowania wnioskowego określonego w art. 21 i następne u.p.w.i.s.p, 2. nieudzielenia informacji publicznej stanowiącej informacje sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Pełnomocnik Spółki wniósł o: 1. zobowiązanie PKP [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania, 2. przyznanie od PKP [...] na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a."), 3. zasądzenie od PKP [...] na rzecz Spółki kosztów postępowania. PKP [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego podniesiono, że zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o ponowne wykorzystywanie stosuje się P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, tj. w przypadkach niewydania przez organ administracyjny nakazanych prawem decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z u.p.w.i.s.p., organ może wydać decyzje administracyjną jedynie w przypadku, gdy: 1. odmawia w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, tj. jako podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia tych informacji wnioskodawcy z uwagi na okoliczności wskazane w takiej decyzji (art. 23 ust.1 pkt 4 u.p.w.i.s.p), 2. rozstrzyga o warunkach ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, tj. jako podmiot do tego zobowiązany udostępnia te informacje wnioskodawcy (art. 23 ust. 3 u.p.w.i.s.p.), przy czym nie wydaje decyzji pozytywnych, tj. gdy zamierza udostępnić informację sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania. PKP [...] uznając, że nie są zobligowane do stosowania przedmiotowej ustawy, nie mogły wydać decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, tj. tej o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, jak również nie mogły udostępnić informacji sektora publicznego w związku z ich ponownym wykorzystaniem. W związku z tym, że argumenty, o które wnioskuje Spółka nie stanowią informacji sektora publicznego, PKP [...] nie miały podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 23 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z kolei art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Sąd wobec tego rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym mając na uwadze, że przyspieszy to jej załatwienie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana na wstępie ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 u.p.w.i.s.p. Natomiast art. 3 u.p.w.i.s.p. stanowi, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, zwanymi dalej "podmiotami zobowiązanymi", są: 1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62 i 1000); 2) inne niż określone w pkt 1 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej; 3) inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo, lub wspólnie bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub; b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub; c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub; d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego; 4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1–3. W tym miejscu podać należy, że Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazało Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. PKP [...] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Zgodnie z art. 21 u.p.w.i.s.p., wniosek o ponowne wykorzystywanie, zwany dalej "wnioskiem", wnosi się w przypadkach, gdy informacja sektora publicznego: 1) nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium; 2) została udostępniona w sposób inny niż określony w pkt1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat; 3) będzie wykorzystywana na warunkach innych niż zostały dla tej informacji określone; 4) została udostępniona lub przekazana na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Wniosek może dotyczyć umożliwienia, przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. Wniosek zawiera w szczególności: 1) nazwę podmiotu zobowiązanego; 2) informacje o wnioskodawcy, w tym imię i nazwisko albo nazwę oraz adres umożliwiający dostarczenie odpowiedzi do wnioskodawcy albo pełnomocnika tego wnioskodawcy w sposób lub w formie wskazanych we wniosku; 3) wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, a jeżeli jest już udostępniona lub przekazana, warunki, na jakich ma być ponownie wykorzystywana, oraz źródło udostępnienia lub przekazania; 4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług; 5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej, także wskazanie formatu danych; 6) wskazanie sposobu przekazania informacji sektora publicznego, o ile nie została udostępniona lub przekazana w inny sposób, albo sposobu dostępu do informacji gromadzonych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera także wskazanie okresu, przez który podmiot zobowiązany będzie umożliwiał ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym. Wniosek wnosi się w postaci papierowej albo elektronicznej. W przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu, prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 u.p.w.i.s.p.), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej. Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym ustawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. W doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. l, Warszawa 2013). Natomiast w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt l OSK 1332/14 (publik. LEX) stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozkład jazdy taboru kolejowego określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym. Tym samym PKP [...], jako podmiot zobowiązany, miały obowiązek rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Skoro wniosku tego nie rozpatrzył, to był bezczynny. Podkreślić należy, że wniosek został złożony w formie pisemnej, o której mowa w art. 21 u.p.w.i.s.p. i zawierał, w ocenie Sądu niezbędne elementy określone w tym przepisie. Sąd w swoich rozważania pominął argumenty stron, które miały już wyłącznie charakter merytoryczny i na tym etapie postępowania ich rozpatrywanie było by przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do bezczynności, gdyż PKP [...] nie rozpatrzyły wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2017 r. w zakreślonym przez ustawę terminie, jednakże bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej oceny wniosku Stowarzyszenia. Wniosek Stowarzyszenia o przyznanie od PKP [...] sumy pieniężnej nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy było by nazbyt restrykcyjne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.