II SA/Wr 568/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w zasięgu obrębów [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w gminie [...] - część I postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej stronie kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu [...].05.2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w zasięgu obrębów [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w gminie [...] - część I Opisaną uchwałę zaskarżyła [...]"[...]". Skarżąc uchwałę Stowarzyszenie zarzuciło Radzie naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 09.09.2002 r. w sprawie opracowania ekofizjograficznego w związku z art. 72 ust. 1 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez sporządzenia podstawowego opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem (jako jednego z warunków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), który spełniałby przesłanki określne w § 6 rozporządzenia z dnia 09.09.2002 r. Formułując taki zarzut autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Wykazując interes prawny w zaskarżeniu uchwały Stowarzyszenie powołało się na brzmienie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej strony o jej czynnym udziale w procesie planowania przestrzennego świadczyć ma fakt przedkładania w toku postępowania planistycznego zastrzeżeń dotyczących wpływu huty [...] na obszar objęty planem miejscowym, które zostały całkowicie pominięte przy sporządzaniu planu. Stowarzyszenie podniosło, że takie postępowanie z jej strony świadczy o tym, że działa jako organizacja ekologiczna na rzecz właścicieli nieruchomości, które znajdują się obrębie oddziaływania [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu pierwszego z tych wniosków procesowych autor odpowiedzi na skargę zaprzeczył aby skarżąca strona przedkładała w procedurze planowania zastrzeżenia dotyczące wpływu [...] na obszar objęty planem miejscowym i tym samym brała udział w procedurze prowadzącej do uchwalenia planu. Wskazano również na brak dowodów wynikających ze skargi, które potwierdzałyby fakt posiadania przez skarżącą stronę w obrębie planu jakiś nieruchomości w stosunku do których został naruszony interes prawny lub, że działa ona w czyimś imieniu. W piśmie z dnia [...].12.2018 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, że skargę wniosło w imieniu własnym. Zgodnie z przedłożonym statutem Stowarzyszenia, jego celem jest ochrona interesów rolników przed ekspansywną degradacją gospodarstw rolnych oraz zapobieżenie dalszej degradacji środowiska człowieka pod wpływem działania przemysłu (rozdział II - § 1 statut).) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Na podstawie dyspozycji art. 50 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, a to: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Przyjdzie jednak zwrócić uwagę na treść § 2 analizowanego przepisu. Zawiera on bowiem ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Do takich ustaw należy zaliczyć przede wszystkim ustawę z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 t.j.) - dalej: "u.s.g.", która w kwestii legitymacji skargowej zawiera w art. 101 ust. 1 unormowania stanowiące, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 101 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Ustalając zatem czy złożona skarga spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że Stowarzyszenia nie wykazało, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Stowarzyszenie nie udowodniło zatem, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. Podniesiona bowiem w skardze argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów dotyczących obowiązku opracowania ekofizjograficznego obszaru objętego planem, który spełniałby przesłanki określne w § 6 rozporządzenia z dnia 09.09.2002 r., nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. Do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Skarga taka nie jest konkurencyjnym środkiem zaskarżenia wobec skargi Wojewody podejmowanej w ramach sprawowanego przez te organ administracji nadzoru na dzielnością organów samorządu terytorialnego. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Należy również wykluczyć taką interpretację analizowanych przepisów, gdzie o interesie prawnym Stowarzyszenia w zaskarżeniu uchwały świadczyłby jedynie związek materii regulowanej w takiej uchwale z celami statutowymi organizacji społecznej. Można bowiem wówczas wyobrazić sobie taki przypadek, w którym wpisanie w statut stowarzyszenia celu w postaci kontroli prawa miejscowego podejmowanego przez jednostki samorządu terytorialnego dawałby możliwość zaskarżenia każdej uchwały podejmowanej przez taki podmioty. Nie jest to wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego (ewentualnie interesu cudzego), a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tym samym pogląd wyrażony przez NSA m.in. w wyroku z 15.02.2017r. o sygn. akt II OSK 1277/15, zgodnie z którym podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie m.p.z.p. powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Jeśli ów podmiot – tu: Stowarzyszenie - takiego naruszenia nie wykazało (w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną), to fakt, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Treść pisma z [...].12.2018 r. wyklucza natomiast przyjmowanie, że skarga została wniesiona w interesie grupy osób przy pisemnym ich umocowaniu, czego wymaga przywołany wyżej art. 101 ust. 2a u.s.g. Wykluczone jest przy tym zaskarżenie aktu prawa miejscowego przez Stowarzyszenie wyłącznie w interesie bliżej nieoznaczonych osób (właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obrębie oddziaływania [...], rolników zagrożonych ekspansywną degradacją gospodarstw rolnych oraz degradacją środowiska człowieka pod wpływem działania przemysłu). Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interes prawny, a narusza według tej organizacji, interesy bliżej nieokreślonych właścicieli nieruchomości, którzy znajdują się w obrębie oddziaływania wskazanej huty albo rolników zagrożonych degradacją gospodarstw rolnych raz wpływem działania przemysłu. Ogólnikowe stwierdzenia o naruszeniu interesu prawnego tych podmiotów nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Skoro z treści skargi w sposób oczywisty wynika, bez konieczności odrębnego wezwania strony, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie nastąpiło naruszenie, w chwili jej zaskarżenia, interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, tym samym podmiot ten nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest odrzucenie skargi. Brak legitymacji skargowej oznaczał, że Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.