II SA/Wr 803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. i R. P. J. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie alei A. oraz ulic: Z., L., B.we W. oddala skargę w całości. Uchwałą z [...] (Nr [...]) Rada Miejska W. (dalej jako "organ") uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie alei A. oraz ulic: Z., L., B. we W. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 2255) – dalej jako "plan miejscowy". W §19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego postanowiono: "3. Na terenie, o którym mowa w ust. 1 [oznaczonym symbolem 2U], obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu transportowego: 1) dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od: a) terenów 2KDL i 3KDD, b) alei A. wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wydzieleniu wewnętrznym dodatkowym (a) oraz do wydzielenia wewnętrznego dodatkowego (b) poprzez teren 1U, z zastrzeżeniem pkt 2". Skargę na plan miejscowy wnieśli R. J. oraz J. J. żądając stwierdzenia jego nieważności w części obejmującej § 19 ust. 3 pkt 1. W skardze zarzucili, że regulacja z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego podjęta została z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, bowiem w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżących narzucając rażąco wadliwe rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnej ich działek, pozostające w oczywistej sprzeczności z zasadą optymalnego wykorzystania terenu. Ponadto zarzucono naruszenie wyłącznej kompetencji zarządcy drogi do decydowania w kwestii lokalizacji zjazdu, poprzez generalne rozstrzygnięcie w sposób pośredni o zakazie lokalizacji zjazdów z innych ulic niż 2KDL i 3KDD. Zarzucono również istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego, polegające na przyjęciu planu miejscowego wraz z załącznikiem przedstawiającym uwagi nieuwzględnione przez organ wykonawczy, bez uprzedniego indywidualnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w przedmiocie każdej z nich, rezultatem czego organ pozbawił podmioty, które wniosły uwagi, prawa do ich dwukrotnej oceny. Rozwijając zarzuty skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działki geodezyjne nr [...] i nr [...], przylegającej bezpośrednio do al. A. i skomunikowanej z tą ulicą za pomocą istniejącego zjazdu. W ocenie skarżących postanowienia z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego naruszają granicę władztwa planistycznego, bowiem obligują do zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących z innych ulic, to jest z ul. Z. (symbol 2KDL) lub z ul. L. (symbol 3KDD), mimo że jedyną ulicą przylegającą do ich nieruchomości jest al. A. Zapewnienie komunikacji od strony innych ulic, wskazanych w planie miejscowym, wymagać będzie dostępu do sąsiednich nieruchomości stanowiących własność osób trzecich (konieczność ustanowienia służebności). Taki stan rzeczy, w ocenie skarżących, nie respektuje: dotychczasowego układu komunikacyjnego wynikającego z uzyskiwanych wcześniej warunków zabudowy i pozwoleń na budowę, istniejącego zjazdu z al. A. oraz nieodpowiedniego stanu technicznego drogi 3KDD, która na chwilę obecną jest wąska i gruntowa. Kwestionowany przepis planu miejscowego pozbawia też faktycznie budynek istniejący w środkowej części działki nr [...] możliwości komunikacji od strony al. A. Ponadto, zdaniem skarżących, decydując o wyłączności komunikacji z terenem 2U od strony dróg 2KDL lub 3KDD organ w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje zarządcy drogi, gdyż pośrednio zakazał lokalizacji zjazdów z al. A. W skardze powołano przy tym orzecznictwo wskazujące na niedopuszczalność zamieszczania w planie miejscowym postanowień zakazujących lokalizacji nowych zjazdów. Strony skarżące zwróciły również uwagę na naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego, bowiem przed uchwaleniem planu miejscowego organ nie podjął odrębnych uchwał w przedmiocie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego. Głosował wyłącznie "na listę" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, stanowiącą załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego. Na dowód wadliwości tego rodzaju praktyki w skardze powołano liczne tezy z orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca J. J. jest nie tylko współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ale ponadto właścicielką działek nr [...] i nr [...] znajdujących się pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] a drogą 3KDD (na dowód czego załączono wydruk odpisu z księgi wieczystej). W ocenie organu skarżący mają zatem możliwość skomunikowania nieruchomości za pośrednictwem drogi 3KDD bez konieczności ubiegania się o ustanowienie służebności. Organ zaprzeczył też jakoby kwestionowany plan miejscowy podważał układ komunikacyjny związany z istniejącymi już budynkami i uniemożliwiał kontynuowanie korzystania ze zjazdu z al. A. dla obsługi budynków już istniejących. Organ wyjaśnił, że postanowienia z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego nie tylko mieszczą się w zakresie przedmiotowym uchwały w sprawie planu miejscowego ale ponadto uwzględniają wnioski składane przez zarządcę drogi na etapie procedury planistycznej (zarządca drogi zresztą uzgodnił projekt tego planu). Zarządca sygnalizował konieczność zastosowania rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo korzystania z al. A., bowiem jest to droga klasy GP (ruchu przyspieszonego) i wykonywanie na niej zjazdów powinno mieć charakter wyjątkowy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia procedury organ oświadczył, że do projektu planu miejscowego wniesiono dwie uwagi (przez A oraz przez B sp. z o.o. we W.). Treść uwag została radnym przekazana przed sesją, były one omawiane na komisjach (stanowiska komisji były przedstawiane na sesji) oraz prezentowane na sesji. Nie można w ocenie organu uznać, że w takich okolicznościach miało miejsce naruszenie procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony plan miejscowy w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżących nie narusza przepisów prawa. Ocena legalności planu miejscowego wymagała w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia trybu postępowania, polegającego na rozpatrzeniu przez organ stanowiący uwag w sposób generalny (tzw. "głosowanie na listę"). Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, że strona skarżąca nie składała uwag. Nie sposób więc powiązać tego rodzaju zarzutu z indywidualnym interesem prawnym skarżących. Tymczasem przesłanką dopuszczalności skargi indywidualnej na uchwałę organu stanowiącego gminy jest "naruszenie interesu prawnego" skarżącego, co wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.). Granice interesu prawnego strony skarżącej są zarazem granicami sprawy sądowoadministracyjnej, a więc i sądowej kontroli zaskarżonego aktu. W obrębie tych granic weryfikowane są rozstrzygnięcia mające wpływ na sytuację prawną skarżącego, a przy okazji rozpatrywane zarzuty skargi kwestionujące te rozstrzygnięcia. Jest przy tym jasne, że pomiędzy zarzutami skargi a jej wnioskami musi istnieć związek pozwalający na uznanie, że zarówno zarzuty jak i wnioski skargi mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżącego. W rozpatrywanej skardze nie wskazano, jaki jest związek, pomiędzy treścią uwag wniesionych przez B oraz A, a interesem prawnym skarżących kwestionujących rozstrzygnięcia z §19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego w zakresie układu komunikacyjnego terenu 2U, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące ich własność. Żadna z tych uwag nie dotyczyła zagadnienia, będącego przedmiotem skargi. Nawet więc, gdyby organ uwzględnił wszystkie te uwagi, nie zmieniłyby się postanowienia planu w części istotnej dla skarżących, tj. układu komunikacyjnego terenu 2U. Zresztą, sformułowany w skardze zarzut istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu miejscowego nie mógłby zostać uwzględniony także z przyczyn merytorycznych. Jak wynika z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.) - dalej jako "upzp" - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Strony skarżące, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące problematyki rozpatrywania uwag, poprzez głosowanie "na listę", pomijają zasadniczy kontekst, jaki towarzyszył tym orzeczeniom. Nie chodzi tu bowiem o ilość głosowań jako takich ale o merytoryczny aspekt działalności rady w tym zakresie (zob. motywy wyroku NSA z 5 XII 2017 r., II OSK 705/17, publ. CBOSA). W orzecznictwie kwestionowane były przypadki, gdy tego typu głosowanie stanowiło przejaw braku po stronie organu stanowiącego jakichkolwiek czynności rozpoznawczych. Tego rodzaju braki oznaczały, że organ w istocie nawet nie zapoznał się z treścią uwag, co stanowiło niewątpliwie naruszenie jego obowiązków z art. 20 ust. 1 upzp. Chodzi tu więc nie tyle o egzekwowanie jakiejś formalnej oprawy głosowania nad uwagami, ile o pewne minimum standardów pozwalających uznać, że organ stanowiący rzeczywiście wywiązał się z obowiązku "rozpatrzenia" uwag, a więc świadomie zajął stanowisko w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie nie było natomiast podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag podjęte jednocześnie z uchwaleniem planu miejscowego było rezultatem nieświadomego automatyzmu po stronie organu stanowiącego. Jak wynika chociażby z dostępnego w ramach Biuletynu Informacji Publicznej protokołu XXVI sesji organu, na której uchwalono plan miejscowy (pkt 20 porządku obrad), radni zostali zapoznani z treścią uwag; co więcej, zaproponowano im możliwość podjęcia indywidualnych uchwał w tym przedmiocie. Nie można więc podzielić zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 upzp. Oceniając prawidłowość postanowień z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego w świetle podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na istotne naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy uchwały w sprawie planu miejscowego. Obejmuje on m.in. zagadnienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp), w tym warunki powiązań "układu komunikacyjnego" i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit.b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem miejscowym z istniejącym (zewnętrznym) systemem drogowym. Tym bardziej nieuzasadnione jest utożsamianie takiego upoważnienia z kompetencją zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której stanowi art. 29 ust. 1 ustawa z 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 ., poz. 2068, ze zm.) - dalej jako "udp". Rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami, zaś rolą decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu – wskazanie miejsca budowy konkretnego zjazdu z drogi oraz wymagań technicznych takiego zjazdu. Nie można zakładać, że kompetencja zarządcy drogi do wydawania jednostkowych decyzji zezwalających na lokalizację zjazdu stanowi adekwatny instrument planowania układów komunikacyjnych służący racjonalnemu i skoordynowanemu rozkładowi na poszczególne drogi obciążeń generowanych intensyfikacją zabudowy terenów przylegających do drogi. To nie decyzja lokalizacyjna ale plan miejscowy wprowadza określone wymagania w zakresie układu komunikacyjnego stanowiącego przecież integralny element treściowy projektu budowlanego (zob. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). "Układ komunikacji" wewnętrznej musi być przedstawiony w projekcie budowlanym w nawiązaniu do istniejącej lub projektowanej komunikacji zewnętrznej (zob. § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 25 IV 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz.U. z 2018 r., poz. 1935, ze zm.). "Układ komunikacyjny" powinien być więc powiązany z układem zewnętrznym na warunkach określonych w planie miejscowym, gdyż będąc elementem projektu budowlanego podlega ocenie przez pryzmat zgodności m.in. z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Tylko na poziomie planu miejscowego możliwa jest racjonalizacja układów komunikacyjnych, zwłaszcza gdy istnieje ryzyko przeciążenia zjazdów już funkcjonujących, jak ma to miejsce w konkretnym przypadku. Skarżący sami podkreślają, że nieruchomości stanowiące ich własność korzystają już z istniejącego zjazdu z al. A., zaś głównym motywem skargi jest w istocie zamiar dalszego wykorzystywania tego zjazdu dla potrzeb kolejnych nowych inwestycji budowlanych. Wykluczenie w tym przypadku możliwości unormowania w ramach planu miejscowego kwestii obsługi komunikacyjnej terenu z określonych dróg wyłączyłoby możliwość przeciwdziałania nadmiernemu obciążeniu al. A. , która jest przecież drogą klasy GP (ruchu przyspieszonego) i realizacja zjazdów z takiej drogi może mieć charakter wyjątkowy. Nie można przy tym utożsamiać regulacji z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego z wprowadzanymi niekiedy w planach miejscowych rozwiązaniami o treści negatywnej w postaci zakazu lokalizowania zjazdów z określonych dróg. Takich właśnie przypadków dotyczą powoływane w skardze orzeczenia. Tego rodzaju postanowienia planów miejscowych, jako adresowane do zarządcy drogi nie znajdują oczywiście uzasadnienia w treści art. 15 upzp i kolidują z kompetencjami zarządcy dróg z art. 29 udp. Nieuprawnione jest jednak postrzeganie przez skarżących regulacji z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego jako "pośredniego" zakazu lokalizowania nowych zjazdów. Jest pewne, że niezależnie od postanowień planu miejscowego w tej materii zarządca drogi i tak nie wydawałby decyzji zezwalających na lokalizację nowych zjazdów z al. A., na co jednoznacznie wskazuje jego stanowisko prezentowane w toku procedury planistycznej. Jest też niewątpliwe, że ten sam przepis planu miejscowego może być rozpatrywany z różnych perspektyw, oceniany przez pryzmat różnych regulacji i przypisywać mu można wiele skutków zarówno tych bezpośrednich jak i pośrednich. Z perspektywy sądowoadministracyjnej kontroli istotne jest jednak, że kwestionowana regulacja dotycząca powiązania układu komunikacyjnego terenu 2U z drogą 3KDD mieści się w granicach przedmiotowych planu miejscowego wyznaczonych treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, w zw. z § 4 pkt 9 lit.b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia regulacją z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 1 ust. 3 upzp), to zarzut taki można byłoby uznać za uzasadniony tylko w ściśle określonych sytuacjach. Naruszenie zasady proporcjonalności to w skrócie naruszenie obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności staje się nadmierna w stopniu naruszającym istotę danego prawa lub wolności i nieadekwatna do realizowanego celu. Nieadekwatność musi być przy tym oczywista i nie może wynikać z odmiennej (krytycznej) oceny realizowanego celu, gdyż wówczas ciężar sądowej kontroli przesunąłby się z obszaru legalności w kierunku celowości działania organu. Za ograniczeniem możliwości włączania do al. A. ruchu generowanego kolejnymi inwestycjami przemawia bezdyskusyjnie interes ogólny w postaci zapewnienia bezpiecznego i w miarę płynnego ruchu tą ulicą, będącą drogą ruchu przyspieszonego (klasa GP). Nie bez powodu prawodawca zastrzegł wyraźnie, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości (zob. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 III 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Skarżący, zarzucając przekroczenie granic władztwa planistycznego, powołują się przede wszystkim na fakt braku bezpośredniego dostępu stanowiącej ich współwłasność nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) do dedykowanej w planie miejscowym drogi 3KDD lub 2KDL, co rodzi konieczność ubiegania się o ustanowienie służebności drogowych na nieruchomościach należących do osób trzecich. Jak jednak wynika z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę nie istnieje taka konieczność. Skarżąca J. J. jest bowiem nie tylko współwłaścicielką terenu oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] (drugim współwłaścicielem jest skarżący R. Ł.) ale również wyłączną właścicielką działek nr [...] i nr [...] położonych pomiędzy tym terenem a drogą 3KDD. Argument wskazujący na konieczność ubiegania się o ustanowienie służebności drogowej celem zadośćuczynienia kwestionowanym postanowieniom planu miejscowego jest więc nieprawdziwy w przypadku skarżącej J. J., zaś nieprzekonujący w przypadku skarżącego R. Ł. Jakkolwiek skarżący nie ma prawa do terenu pomiędzy stanowiącymi jego współwłasność działkami nr [...] i nr [...] a drogą 3KDD, to jednak wyłączne prawo do tego terenu ma osoba będąca wraz ze skarżącym współwłaścicielem działek nr [...] i nr [...]. Skoro zaś podejmowanie na terenach stanowiących współwłasność skarżących jakichkolwiek inwestycji wymaga i tak ich współdziałania, to nie sposób uznać, by zakresem takiego współdziałania nie mogły być objęte kwestie realizacji układu komunikacyjnego uwzględniającego wymagania z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Skarżący mają zatem możliwość realizacji we własnym zakresie postanowień z § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, bez konieczności ubiegania się o ustanowienie praw rzeczowych na nieruchomościach stanowiących własność osób trzecich. W konsekwencji nie można uznać, że doznali oni ze strony prawodawcy lokalnego ograniczenia nieproporcjonalnego do celu, jakiemu miało ono służyć. W ocenie Sądu także pozostałe argumenty skargi nie pozwalają uznać, że in concreto naruszono zasadę proporcjonalności. Okoliczność, że dotychczas zrealizowane na nieruchomościach skarżących inwestycje budowlane włączane były do systemu komunikacyjnego powiązanego ze zjazdem z al. A. nie oznacza, że organ zobligowany jest do kontynuowania tej praktyki w przypadku kolejnych inwestycji. Rzeczą organów administracji jest bieżące monitorowanie istniejących układów komunikacyjnych i stosowanie optymalnych rozwiązań w przedmiocie komunikacji w przypadku intensyfikacji zabudowy. Organ jest nie tylko uprawniony ale wręcz zobowiązany do zmiany wymagań w zakresie układu komunikacyjnego dla kolejnych inwestycji na określonym terenie, jeżeli dotychczasowy układ komunikacyjny nie jest w stanie obsłużyć postępującej zabudowy. Strony skarżące nadinterpretują treść planu miejscowego twierdząc, że rozwiązanie przyjęte w § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego wyklucza możliwość dalszego korzystania ze zjazdu z al. A. przez użytkowników budynków już zrealizowanych, a w szczególności budynku usytuowanego w środkowej części działki nr [...]. Ani treść kwestionowanego planu miejscowego, ani też funkcja planu miejscowego nie uzasadniają takiego twierdzenia. Nie jest rolą planu miejscowego podważanie zrealizowanych wcześniej w sposób legalny inwestycji budowlanych i towarzyszącego im zagospodarowania terenu, gdyż oznaczałoby to retroaktywne działanie aktu normatywnego, co jak wiadomo jest zasadniczo niedopuszczalne. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że dotychczas zrealizowane przez skarżących inwestycje budowlane korzystające, zgodnie z pozwoleniem budowlanym, ze zjazdu z al. A., zostały tej możliwości pozbawione z chwilą wejścia w życie planu miejscowego. Postanowienia planu miejscowego dotyczą wyłącznie inwestycji budowlanych projektowanych po jego wejściu w życie, co zresztą potwierdza organ w odpowiedzi na skargę. Bez znaczenia dla oceny legalności § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego jest fakt, że dedykowana do obsługi komunikacyjnej droga 3KDD jest obecnie wąska i gruntowa. Istotne, że plan miejscowy przewiduje realizację tej drogi jako inwestycji celu publicznego - ulicy klasy dojazdowej z obustronnymi chodnikami (§ 23 planu miejscowego). W świetle ustaleń planu miejscowego ciężar realizacji inwestycji drogowej spoczywa więc na podmiocie publicznym. Sąd oczywiście ma świadomość przypadków budowania drogi publicznej przez prywatnych inwestorów realizujących zabudowę terenów przyległych do drogi. Okoliczność ta nie może jednak stanowić argumentu przemawiającego za naruszeniem przez organ granic władztwa planistycznego, skoro obowiązek uczestniczenia inwestorów prywatnych w budowie drogi publicznej ustawodawca przewidział wprost w art. 16 ust. 1 udp. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.