IV SA/Wa 2525/18

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan R. D., reprezentowany przez J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r., nr: [...], odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "[...]". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że planowania inwestycja nie spełnia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i koliduje z zadaniem inwestycyjnym pn. "[...]; b) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i niewskazanie żadnych przesłanek, wytycznych, czy powołanie analiz, które potwierdziłyby słuszność stanowiska organu, jakoby planowana przez Skarżącego inwestycja kolidowała z budową obwodnicy [...]; c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego planowana przez Skarżącego inwestycja koliduje z budową obwodnicy [...], jak również dlaczego istniejący obecnie zjazd indywidualny z terenu planowanej inwestycji jest niewystarczający do przyjęcia, że teren ten spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej; d) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż planowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z tych przepisów, tj. nie posiada wymaganego przepisami dostępu do drogi publicznej w postaci zjazdu publicznego, jak również poprzez uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym zjazd indywidualny nie jest wystarczającym dostępem do drogi publicznej, podczas gdy aktualnie na terenie, którym objęta ma być planowana przez Skarżącego inwestycja, nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik Skarżącego wniósł o: I. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Generalnego Dyrektora do uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy; II. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; III. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. R. D. wystąpił do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "[...]". Burmistrz [...], pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., wystąpił następnie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako do zarządcy drogi krajowej przy ul. [...], o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, argumentując swoje rozstrzygnięcie tym, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej. Ponadto organ ten stwierdził, że planowana inwestycja koliduje z zadaniem inwestycyjnym, tj. budową obwodnicy miasta [...], a załącznik graficzny, będący integralną częścią projektu decyzji nie uwzględnia przebiegu trasy ww. obwodnicy, uniemożliwiając weryfikację zapisów zawartych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na powyższe postanowienie wniesiono opisaną na wstępie skargę. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, zasadniczo podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu co do niespełniania przez planowaną inwestycję warunku posiadania dostępu do drogi publicznej oraz kolizji tej inwestycji z planowaną budową obwodnicy miasta [...], dodając jednak, że słuszność twierdzenia o występowaniu wspomnianej kolizji wynika z faktu, iż zgodnie z wydaną decyzją ZRID działka nr [...], obręb [...], jest czasowo zajęta w związku z budową zjazdu indywidualnego oraz rozbiórką istniejącego budynku. Skarżący pismem z dnia pismem z dnia [...] listopada 2018 r., odnosząc się do odpowiedzi organu, stwierdził, że ten w dalszym ciągu nie wytłumaczył, dlaczego przeprowadzenie planowanej inwestycji koliduje z budową obwodnicy [...], jak również dlaczego istniejący obecnie zjazd indywidualny jest niewystarczający do przyjęcia, że teren spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazał nadto, że organ do zaskarżonego postanowienia dołączył załącznik graficzny, przedstawiający przebieg kolidującego zadania, niemniej jednak załącznik ten jest bardzo nieczytelny i niejasny, i z samego rysunku nie można wyinterpretować istoty kolizji, na którą organ się powołuje. Zdaniem Skarżącego bez wpływu na możliwość zrealizowania planowanej inwestycji na działce [...] jest także kwestia jej czasowego zajęcia w związku z budową zjazdu indywidualnego oraz rozbiórką budynku, który faktycznie, został już rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") przewidujący, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie zakres uzgodnienia wyznaczały przepisy art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: "u.d.p."), stanowiąc że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3). Jednocześnie, w myśl art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległościach przewidzianych tym przepisem. W ocenie Sądu to właśnie błędna interpretacja przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisów wyznaczających zakres uzgodnienia stanowi główny powód uwzględnia skargi. Organ uzgadniający powołał się w zaskarżonym postanowieniu na art. 61 u.p.z.p., który przewiduje warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci dostępu terenu do drogi publicznej. Czyniąc to, wykroczył jednak poza przysługujące mu kompetencje i nie poprzestając na rozważeniu kwestii należących do jego właściwości, kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Organ w sposób nieadekwatny przytaczał przy tym liczne orzeczenia sądów administracyjnych nie zauważając, że odnoszą się one do kwestii dostępu do drogi publicznej istniejącego w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie postanowienia uzgadniającego jego projekt. Przypomnieć tymczasem wypada, że uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi, stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p., powinno koncentrować się na możliwości włączenia drogi do ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącymi główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nastąpiła zatem z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Należy jednocześnie zauważyć, że sama w sobie błędna była wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ocena organu co do tego, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego albo istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Jak słusznie podniesiono w skardze, planowana inwestycja polegała przecież także na budowie takiego zjazdu. Wziąwszy pod uwagę, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, uznać trzeba, iż dokonana przez organ wykładnia art. 61 u.p.z.p. wyłączałaby możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. W ocenie Sądu jako słuszne należy uznać podniesione w skardze zarzuty natury procesowej. Analiza zaskarżonego postanowienia, jak również przedstawionych do oceny akt postępowania wskazuje, że argument kolizji planowanej inwestycji z zadaniem w postaci budowy obwodnicy miasta [...], mający uzasadniać odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie został w należyty sposób wyjaśniony, w szczególności w kontekście wspomnianych wcześniej granic uzgodnienia, tj. zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ wprawdzie wskazał, że na załączniku graficznym do projektu decyzji nie uwzględniono przebiegu trasy obwodnicy miasta [...], dlatego nie mógł ocenić, czy planowana inwestycja, której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy, odpowiada wymogom określonym w art. 43 ust. 1 u.d.p. co do odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, nie wyjaśniając jednak, skąd wynika obowiązek dokonania tego rodzaju naniesienia na określonych załącznikach do projektu decyzji, jak również, jakie znaczenie mają te okoliczności dla oceny spełniania kryteriów zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podzielić przy tym należy ocenę Skarżącego, że znajdujący się w aktach postępowania załącznik ilustrujący przebieg planowanej obwodnicy, przekazany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, m.in. ze względu na jego skalę, jest tak nieczytelny i niejasny, że trudno wywnioskować z niego, na czym miałaby polegać kolizja między budową obwodnicy i budową inwestycji objętej projektem uzgadnianej decyzji. Co więcej, analiza akt sprawy wskazuje, że organ uzgadniający, poprzez lakoniczność użytych w uzasadnieniu stwierdzeń, mógł dążyć do nieprzedstawiania rzeczywistych powodów odmowy uzgodnienia projektu decyzji. W przekazanej pocztą elektroniczną do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opinii Pana R. B. (e-mail z dnia [...] czerwca 2018 r.) stwierdzono bowiem, że: "Czas wykonania przyłączy mediów dla planowanej myjni może determinować wzajemne implikacje pomiędzy inwestorem myjni, a realizacją Obwodnicy. Wykonanie przyłączy do myjni przed wykonaniem robót Obwodnicy może skutkować wystąpieniem kolizji z uzbrojeniem wykazanym w dokumentacji projektowej, a wykonanie tych przyłączy po zakończeniu robót obwodnicy może być powiązane z koniecznością naruszenia gwarancji na prace obwodnicowe". Opiniujący, jak sam zastrzegł, nie odniósł się do opisanych w dokumentacji parametrów wjazdu indywidualnego pod względem tego, czy są one wystarczające dla funkcjonowania myjni. Sąd podziela także wątpliwości Skarżącego co do rzeczywistego wpływu czasowego zajęcia działki [...] na możliwość uzgodnienia decyzji. Organ nie wyjaśnił rzeczowo tej kwestii, podnosząc ją zresztą dopiero w odpowiedzi na skargę wywiedzioną od zaskarżonego postanowienia, zapominając niejako, że właściwym dla powoływania tego rodzaju argumentacji jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak stanowi o tym art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") i jak wymaga tego wyrażona w art. 11 tego aktu zasada przekonywania, obligująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, czym powyższe przepisy naruszył. Zaskarżone postanowienie zostało wydane ponadto z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy nie został w ocenie Sądu wyjaśniony w sposób, który odzwierciedlałby w pełni zawartość akt postępowania. To zaś powoduje, że sposób procedowania organu należy ocenić jako naruszający wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę ogólną budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o której stanowi art. 9 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie związany oceną zawartą w niniejszym orzeczeniu, a załatwiając sprawę w pełni wyjaśni motywację swojego rozstrzygnięcia, wskazując na stojące za nią okoliczności i dowody. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składają się: wpis od skargi (100 zł), koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalony zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększony o kwotę 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.