I OSK 2322/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2612/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 23 lipca 2018 r. nr SKO/I/II/1090/2018 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (Kolegium) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na zasadzie art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na błędnej wykładni art. 8 i 9 k.p.a. związku z art. art. 267 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargo oraz zasądzenie od organu na jej rzecz o kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w postępowaniu o ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygane są jednocześnie kwestie związane z ewentualnym zwolnieniem od kosztów jednej ze strona postępowania jak również, czy zaniechanie poinformowania strony o możliwości wystąpienie z wnioskiem o zwolnienie od kosztów może zostać uznane za naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o zwolnienie od kosztów może zostać złożony dopiero po ich ustaleniu. W konsekwencji, przyjęcie przez Kolegium, że w postępowaniu administracyjnym strona nie ma podstaw do żądania zwolnienia od kosztów postępowania nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego winien zostać rozpoznany w toku postępowania o ich ustalenie. W konsekwencji wywodzi, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 267 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. uznając, że niepoinformowanie Skarżącej o prawie żądania złożenia takiego wniosku nie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do przyjętej przezeń wykładni art. 267 k.p.a., podzielając w tym zakresie stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. I OSK 438/20). Zgodnie z art. 267 k.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ich ponoszenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Za takim stanowiskiem przemawiają między innymi okoliczności sprawy, tj. przedmiot zwolnienia ma dotyczyć kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wysokość tych kosztów nie ma charakteru stałego (jak np. opłaty), ale zależy od szeregu czynników między innymi takich jak: zakres prowadzonych prac rozgraniczeniowych, czy też wyboru wykonawcy tych prac. Ponadto jeżeli w postępowaniu administracyjnym uczestniczy wiele stron, a tak było w okolicznościach niniejszej sprawy, to konieczne staje się rozdzielenie tych kosztów, tj. ustalenie w jakiej wysokości każda ze stron postępowania będzie ponosiła koszty postępowania rozgraniczeniowego. Ten rozdział kosztów postępowania i ustalenie dla każdej ze stron w jakiej wysokości będzie zobowiązana do ich poniesienia, niejednokrotnie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Stąd też bez wcześniejszego ustalenia kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia w ustalonych kwotach, nie można porównać ich wysokości z możliwościami finansowymi i majątkowymi osoby zobowiązanej do ich poniesienia. Przepis art. 267 k.p.a., który dopuszcza zwolnienie w całości lub w części z poniesienia kosztów postępowania stanowi, że zwolnienie takie może mieć miejsce w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę tych kosztów. Aby można było ustalić tę niewątpliwą niemożność poniesienia kosztów przez stronę konieczne jest wcześniejsze ustalenie wysokości tych kosztów, które ma ponieść strona a następnie skonfrontowanie ich z sytuacją osobistą i majątkową strony. Orzekanie w tej sprawie winno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Właściwość organu w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie merytorycznej, bowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Przepis art. 267 k.p.a. nie określa wyraźnie w jakiej formie ma orzekać organ, stąd też powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania. Stąd też rozstrzygniecie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie. Oznacza to, że wniosek o zwolnienie od kosztów w całości lub w części może zostać złożony przez stronę do organu I instancji po ostatecznym ustaleniu wysokości tych kosztów, a na wydane w przedmiocie zwolnienia od kosztów postanowienie przysługiwało będzie stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 k.p.a. nie jest uzasadniony. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 8 i 9 k.p.a Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że wadliwe uznanie przez organ drugiej instancji, iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zwolnienia od kosztów postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).