II SAB/Gd 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 5 lipca 2018 r., 3. zasądza od Prezydenta na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. J. złożył w dniu 28 września 2018 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lipca 2018 r. Złożona skarga dotyczyła następujących okoliczności faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 5 lipca 2018 r., złożonym tego samego dnia w Urzędzie Miejskim, W. J. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania kwot wydatków z tytułów reklam i ogłoszeń w poszczególnych mediach poniesionych w 2017 roku przez Urząd Miejski W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. Prezydent Miasta poinformował, że w 2017 r. na promocję Gminy i ogłoszenia różne dotyczące w szczególności sprzedaży nieruchomości gruntowych, wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta, sprzedaży lokali mieszkalnych, najmu lokali, przetargów ustnych nieograniczonych, na sprzedaż nieruchomości gruntowych niezabudowanych, naborów na wolne stanowiska urzędnicze, Budżetu Obywatelskiego oraz imprez miejskich - wydatkowano ogółem kwotę 231 239.28 zł. Ogłoszenia, informacje i zawiadomienia zamieszczane były w: [..]-[..]. Ponadto Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że dane w zakresie wysokości wydatków z ww. tytułu w poszczególnych mediach stanowią informację publiczna przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), której udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. We wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. nie wskazano powodów, ze względu na które uzyskanie wymienionych informacji przez W. J. byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wskazał też takich powodów w swoim kolejnym piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r., w którym wyjaśnił, że jego celem jest kontrolowanie Prezydenta Miasta w racjonalnym i uczciwym wydawaniu publicznych pieniędzy. W takim wyjaśnieniu W. J. Prezydent Miasta nie dopatrzył się spełnienia przez w/w przesłanki szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego. Następnie, decyzją z dnia 9 października 2018 r., Prezydent Miasta odmówił W.J. udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie uzasadniając decyzję niespełnieniem przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego wymaganej od wnioskodawcy żądającego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W. J. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udostępnia informacji objętej jego wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r., którą następnie uzupełnił pismem z dnia 29 października 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 13 ust. 1 u.d.i.p, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowo wskazanym. W uzasadnieniu skargi, w zakresie kwalifikacji żądanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej, skarżący wyjaśnił, że przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegóławianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby, czynności tych dokonującej. Innymi słowy, do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącego, należy też wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Pojęcie przekształcenia pojawia się w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi o tym, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot zobowiązany ponieść ma dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przekształceniem będzie zatem dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tytułem przykładu można wskazać przekształcenie danego dokumentu z formy elektronicznej na formę tradycyjną (np. wydrukowanie dokumentu) i vice versa - przekształcenie dokumentu z formy tradycyjnej, konwencjonalnej na formę elektroniczną (np. zeskanowanie dokumentu). Wynika z tego zatem, że z przetworzeniem związana jest zmiana nośnika, tj. formy, a nie treści informacji - sposobu, w jaki została utrwalona, a nie jej meritum. Kluczowym aspektem przy klasyfikowaniu danej informacji jako przetworzonej bądź prostej jest zatem to, czy do uzyskania takiej informacji potrzebna jest twórcza praca organu. Czynności nie mogą mieć charakteru wyłącznie wtórnego, technicznego, lecz przeciwnie - powinno dojść do uogólnienia lub uszczegółowienia informacji istniejących już w dyspozycji organu. Analiza oznacza bowiem rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia; też wyjaśnienie lub opis, będące wynikiem takiego rozpatrywania. Organ nie wskazał natomiast, w jaki sposób uczynienie zadość przedmiotowemu wnioskowi wymaga kreatywnej, twórczej pracy, tj. uszczegółowienia bądź uogólnienia informacji, które są już w jego dyspozycji. Zdaniem strony, do wykonania wniosku wystarczy dokonania prostych czynności wyszukania i przekształcenia. Nie dochodzi do wytworzenia nowej jakościowo informacji. Tym samym błędne jest stanowisko, zgodnie z którym dana informacja stanowi informację przetworzoną, zatem niezasadne było wzywanie do wykazania, w jaki sposób wykonanie wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego organ pozostaje w bezczynności, albowiem zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ może odpowiedzieć na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielając żądanej informacji (w terminie 14 dni lub 2 miesięcy), poinformować zwykłym pismem, iż informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej, ewentualnie wydać decyzję odmowną, o ile zachodzą przesłanki wydania decyzji odmownej na gruncie art. 5 lub art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący zaznaczył natomiast, że organ odpowiedział identycznymi wezwaniami na wiele innych jego wniosków, co świadczy nie tylko o braku rzeczywistego rozpatrzenia wniosku i jedynie powielaniu odpowiedzi ze wzorca, ale także o umyślnym unikaniu udzielania niewygodnych dla władz informacji publicznych, co jest niezgodne z art. 61 konstytucji RP. Takie zachowanie wskazuje na jawny brak woli do merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego zachowanie organ trzeba uznać za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, tj. wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mająca miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Prezydent Miasta wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego udzielił odpowiedzi na wystosowane do niego pytania, czyniąc to jednak w takim zakresie, w jakim przepisy prawa na to pozwalają. Natomiast w pozostałym zakresie, w decyzji z dnia 19 lipca 2018 r., odmówił udostępnienia informacji, wyjaśniając w uzasadnieniu przesłanki tej odmowy. Rozpoznając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.", jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim wspomniana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja informacji publicznej określa ją jako "każdą informację o sprawach publicznych". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Organ wykonawczy gminy – Prezydent Miasta w niniejszej sprawie, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czego zresztą strony nie kwestionują, o ile jest w jej posiadaniu jak o tym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Następnie przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W świetle przywołanych przepisów nie ma wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2018 r. obejmowało informację publiczną związaną z zasadą funkcjonowania organu władzy publicznej, konkretnie dotyczącą kwot wydatków z tytułów reklam i ogłoszeń w poszczególnych mediach poniesionych w 2017 r. przez Urząd Miejski. Spełnione zostały bowiem zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe, związane z udostępnieniem informacji publicznej, tryb postępowania określa również u.d.i.p. Była to z resztą okoliczność bezsporna. Kwestii tej w żadnym z pism skierowanych do wnioskodawcy organ nie negował. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 13 ust. 2 bądź 15 ust. 2 ustalające inaczej termin jej udostępnienia. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy, przy czym powinien być zachowany również termin o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że zobowiązany organ po wniesieniu skargi wydał decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zatem z dniem 9 października 2018 r. ustała jego bezczynność. Decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji nastąpiła z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na charakter żądanej informacji publicznej jako przetworzonej. W sytuacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej podlega ograniczeniu wynikającym ze szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tak też uznał organ żądanie przedmiotowego wniosku, zobowiązując wnioskodawcę pismem z dnia 18 lipca 2018 r. do wykazania tej przesłanki, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, czego skutkiem była decyzja z dnia 9 października 2018 r. wydana w terminie przekraczającym miesiąc od upływu terminu, który organ oznaczył w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. Natomiast skargę na bezczynność wniesiono 28 września 2018 r. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny na dzień wydania wyroku. Przedstawiony stan faktyczny nie budzi wątpliwości co do tego, że bezczynność organu ustała. Jednocześnie należy wyjaśnić, że w sprawie bezczynności nie podlega obecnie kontroli prawidłowość wydanej w odniesieniu do przedmiotowego wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu, wobec czego wszelkie zarzuty dotyczące procedowania przez organ właściwego dla informacji przetworzonej nie mogą być obecnie przedmiotem rozważań. Zasadność uznania wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej nie może być uwzględniona jako mająca wpływ na ocenę bezczynności, gdyż skutkiem wydania decyzji z dnia 9 października 2018 r. jest brak bezczynności zobowiązanego organu. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących kwestionowania podjętego przez organ trybu przewidzianego dla informacji przetworzonej, ponieważ tryb ten został niejako skonsumowany wydaną następnie decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podjętą m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która jak to już zaznaczono, nie podlega kontroli sądowej w tej sprawie. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W opisanych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku wobec wydania decyzji z dnia 9 października 2018 r. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym bezczynności, czyli zobowiązania do podjęcia aktu (punkt 2 sentencji wyroku). Następnie zważyć należy, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku orzeczenia czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a także czy ta bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kierując się przedstawionym stanowiskiem, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta nie pozostawał bierny, informował wnioskodawcę o charakterze żądanej informacji jako przetworzonej, wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego udzielając terminu na odpowiedź, wobec czego zwłoka w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w istocie była nieznaczna, wynosiła nieco ponad miesiąc. Okres pomiędzy pismem z dnia 18 lipca 2018 r. a datą wydania decyzji nie był w ocenie Sądu rażąco długi jak na wymogi ustawowe. Orzeczenie o kosztach postępowania sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 p.p.s.a. Zasadą jest, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 p.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli - art. 54 § 3 p.p.s.a. (art. 201 § 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu, wydanie przez organ - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez sąd – decyzji o odmowie udostępnienia w części żądanej informacji publicznej stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ, co zdaniem Sądu uzasadnia zwrot skarżącemu kosztów postępowania, obejmujących w tym przypadku kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.