VII SA/Wa 777/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej ("Komendant Wojewódzki") z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wydane w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione, w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr[...], w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z [...] grudnia 2005 r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na stacji [...] przy ul. [...] w [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] ("Komendant Miejski") nakazał skarżącej wykonanie wymienionych w pkt 1-7 obowiązków, w określonym w niej terminie, tj. do [...] stycznia 2006 r. Obowiązek określony w pkt 2 dotyczył wykonania przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienia czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokółem badań, natomiast pkt 4 – wykonania przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienia stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 r. ustalono, że ww. obowiązki określone w pkt 2 i 4 wskazanej decyzji nie zostały wykonane, co skutkowało skierowaniem do skarżącej upomnienia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upomnienie z [...] czerwca 2012 r. dotyczące wykonania ww. obowiązków, zostało doręczone skarżącej [...] czerwca 2012 r. Po kolejnej kontroli, przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r., i ustaleniu, że nadal przywołane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, Komendant Miejski [...] września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z tej samej daty nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków, tj. określonych w pkt 2 i 4 decyzji z [...] grudnia 2005 r. Pismem z [...] października 2017 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., po. 1201 ze zm., "u.p.e.a."), zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując, że organ nie umożliwił jej wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z wykonaniem decyzji z [...] grudnia 2005 r. Skarżąca podkreśliła, że za część nakazanych prac (pkt 4 ww. decyzji) odpowiedzialne jest Centrum Handlowe [...], w związku z tym skarżąca czyni starania o udostępnienie jej przez ten podmiot stosownych protokołów z przeglądu i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych SUG, które potwierdzałyby wykonanie decyzji w zakresie pkt 4. Skarżąca nadto podała, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego i podjęła starania o udostępnienie odpowiednich protokołów, potwierdzających wykonanie decyzji w zakresie obowiązku określonego w pkt 2. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Komendant Miejski uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wniosła uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji ww. obowiązków. Organ zakwestionował także obarczenie odpowiedzialnością za część nakazanych prac Centrum Handlowe [...]. Podniósł też, że pomimo poczynienia przez stronę pewnych działań, w dalszym ciągu nie zostały zrealizowane w całości obowiązki wskazane w tytule wykonawczym. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie wywodząc jak dotychczas, tj. wskazując, że czyni starania o uzyskanie stosownych protokołów potwierdzających wykonanie obowiązków określonych w pkt 2 i 4 decyzji z 2005 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszczęte w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego z [...] grudnia 2005 r., jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia z [...] czerwca 2012 r. Nieprawidłowości polegające na braku zapewnienia sprawności instalacji oświetlenia awaryjnego oraz stałych urządzeń gaśniczych (SUG) potwierdzonej stosownym protokołem z badania, stwierdzone zostały: podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w grudniu 2005 r., wskutek których Komendant Miejski wydał ww. decyzję, która stała się ostateczna w styczniu 2006 r.; podczas kolejnej kontroli, [...] maja 2012 r., na podstawie, której organ pierwszej instancji, stwierdzając ponownie powyższe nieprawidłowości, wydał upomnienie z [...] czerwca 2012 r.; podczas kontroli sprawdzającej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wobec niewykonania obowiązków wskazanych w ww. decyzji Komendant Miejski wydał [...] września 2017 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania ww. obowiązków oraz tytuł wykonawczy. Komendant Wojewódzki stwierdził, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem obiektu są [...] S.A., Centrala, [...],[...]. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 ze zm.), obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, takich jak m.in. zapewnienie konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie spoczywa na właścicielu. Organ odwoławczy, tak jak i organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca, na żadnym etapie prowadzonego od 2005 r. postępowania, nie wniosła uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji obowiązków wskazanych w decyzji. W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r. skarżąca została poinformowana o przysługującym jej prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych. Uwag lub zastrzeżeń jednak nie złożyła. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego wskazana w zażaleniu informacja, że za wykonanie przeglądów urządzeń przeciwpożarowych odpowiedzialne jest Centrum Handlowe [...] ([...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), nie jest podstawą do wstrzymania postępowania egzekucyjnego ani też do uchylenia lub umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Utrudnienia organizacyjne, tj. problemy związane z uzyskaniem odpowiednich dokumentów, również nie są podstawą do zwolnienia zobowiązanego z realizacji przedmiotowych obowiązków określonych w decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone przez Komendanta Miejskiego wnikliwą analizą stanu realizacji obowiązków i ich wpływu na bezpieczeństwo pożarowe obiektu. Pomimo że strona do zażalenia dołączyła protokół potwierdzający wykonanie odpowiednich prób i badań w zakresie sprawności stałych urządzeń gaśniczych (SUG), decyzję administracyjną z [...] grudnia 2005 r. dalej należy uznać za niewykonaną. Na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że obowiązek o nr 2 wskazany w tytule wykonawczym z [...] września 2017 r. (pkt 4 w decyzji z [...] grudnia 2005 r.) nie został wykonany, podczas gdy z załączonych do niniejszej skargi dokumentów wynika, że skarżąca go wykonała, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe; b) art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że obowiązek o nr 1 wskazany w tytule wykonawczym z [...] września 2017 r. (pkt 2 w decyzji z [...] grudnia 2005 r.) nie został wykonany, podczas gdy skarżąca kompletuje dokumenty potwierdzające jego wykonanie, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie wskazała na brak możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podkreśliła m.in., że wykonaniem przeglądów technicznych i czynnościami konserwacyjnymi stałych urządzeń gaśniczych SUG w rozważanym przypadku zajmuje się Centrum Handlowe [...] ([...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), i w związku z tym do zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji dołączono Oświadczenie P.P.H.U. [...] wraz z Protokołem przeglądu urządzeń tryskaczowych w CH [...], wskazujące na wykonanie decyzji [...] grudnia 2005 r. i bezprzedmiotowość postanowienia o nałożeniu grzywny i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie. Skarżąca stwierdziła też, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego w strefie peronowej oraz w strefie holu kasowego z uwzględnieniem natężenia i czasu działania z terminem wykonania do [...] września 2017 r. i do dnia złożenia skargi czyniła starania o udostępnienie jej stosownych protokołów z przeglądu i czynności konserwacyjnych oświetlenia awaryjnego, które potwierdzałyby wykonanie decyzji w pozostałym zakresie. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] listopada 2017 r. o uznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. To ostatnie wydane zostało w związku z pismem skarżącej z [...] października 2017 r., którym z zachowaniem terminu skarżąca wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego z [...] września 2017 r. nr [...] (doręczonego stronie [...] października 2017 r.). Kwestionując w ten sposób uruchomienie postępowania egzekucyjnego, skarżąca powołała się na przepis art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej i podniosła, że czyni starania o udostępnienie/uzyskanie stosownych protokołów potwierdzających wykonanie obowiązków objętych ww. tytułem wykonawczym. To też powtórzyła w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza; rację ma bowiem organ (tak I jak i II instancji) podnosząc, że obowiązki objęte tytułem wykonawczym nie zostały w całości wykonane, a wobec tego nie można stwierdzić, aby zgłoszony zarzut był zasadny. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie art. 34 ustawy egzekucyjnej. Ma to istotne znaczenie, albowiem postępowanie to ograniczone jest do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania -tak jak w odwołaniach- całej sprawy. Ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, tj. pozbawione podstawy prawnej. Skarżąca inicjując to postępowania wskazała na wykonanie obowiązku, a zatem – na zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., i tylko w tym zakresie organy zobligowane były prowadzić ustalenia i wydać rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jak zauważa się w orzecznictwie, w przepisie tym - obok przesłanek takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie - wskazano nieistnienie obowiązku. "Każda z przesłanek wymienionych przed przesłanką nieistnienia obowiązku jest w rzeczy samej tożsama z nieistnieniem obowiązku, zatem zakładając racjonalizm ustawodawcy (biorąc też pod uwagę termin w jakim zarzut nieistnienia obowiązku może być wniesiony), należy przyjąć, iż w omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa." (v. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 909/16). Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że stanowisko organów o niewykonaniu w całości obowiązków określonych w ww. tytule wykonawczym, a wynikających z decyzji Komendanta Miejskiego PSP z [...] grudnia 2005 r., tak w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i wydania ww. postanowień w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, jest prawidłowe – znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy. I tak, Sąd dostrzega, że obowiązki te (wynikające z ostatecznej decyzji) skarżąca obowiązana była wykonać do [...] stycznia 2006 r. Kontrole przeprowadzone: [...] maja 2012 r. (v. protokół, w którym wskazano na niewykonanie tych obowiązków i nieprzedstawienie protokołu z badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego i stałych urządzeń gaśniczych) i [...] sierpnia 2017 r. (v. protokół, w którym ponownie wskazano na niewykonanie ww. obowiązków i nieprzedstawienie protokołów z badania oświetlenia awaryjnego uwzględniającego również teren peronów, jak i brak protokołu dotyczącego SUG), a więc w dacie wymagalności nałożonych obowiązków (co więcej – po upływie nawet 10 lat od terminu wyznaczonego na ich wykonanie) wykazały, że ani w tym terminie, ani później nie zostały one wykonane. Tym samym uruchomienie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w takich okolicznościach należało uznać za prawidłowe. Jednocześnie, wobec stanowiska skarżącej Sąd zauważa, że o wykonaniu ww. obowiązków, nie mogą świadczyć "starania" podjęte przez skarżącą w celu uzyskania/pozyskania wymaganych protokołów badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego i stałych urządzeń gaśniczych. Same "starania", nie oznaczają bowiem wykonania, a jedynie podjęcie działań w celu ich wykonania. Nie mogą więc świadczyć o zasadności podniesionego w sprawie zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 1. Nadto, Sąd zauważa, że postępowanie egzekucyjne i tryb uregulowany w art. 33 i art. 34 u.p.e.a. nie może służyć zwalczaniu okoliczności przyjętych w decyzji ostatecznej nakładającej egzekwowane obowiązki. Decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności jest ostateczna, a jako taka podlega wykonaniu; co więcej w postępowaniu egzekucyjnym nie może być weryfikowana. Skoro więc, zdaniem skarżącej, w zakresie obowiązku określonego w pkt 4 decyzji z 2005 r., odpowiada inny podmiot a nie skarżąca, tj. Centrum Handlowe [...], to kwestia ta winna być podniesiona w toku postępowania dotyczącego nałożenia tego obowiązku (na skarżącą), a nie jego egzekwowania, bo już na tym etapie nie może wywołać zamierzonego skutku. Dlatego też słusznie argumentację skarżącej w tym zakresie organ II instancji ocenił jedynie w aspekcie "utrudnienia" w wykonaniu nałożonego obowiązku, niemogącego jednak skutkować umorzeniem wszczętego postępowania egzekucyjnego. I w końcu, Sąd stwierdza, że o wadliwości zaskarżonego w sprawie postanowienia nie może świadczyć załączenie do zażalenia (co pozostaje bezsporne) protokołu z badania instalacji tryskaczowej w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy dotyczy także obowiązku związanego z instalacją oświetlenia awaryjnego, a ten nie został wykonany; "zbieranie" dokumentacji mającej wskazywać na wykonanie obowiązku określonego w pkt 2 egzekwowanej decyzji, nie świadczy zaś o jego wykonaniu. Z tych przyczyn, nie stwierdzając w sprawie naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.