VII SA/Wa 1055/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Z.S. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z [...] stycznia 2018 r. znak [...] nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia do organu powiatowego oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej: "spółdzielnia") zwróciła się do organu powiatowego o wszczęcie postępowania sprawdzającego prawidłowość wykonanych prac w należącym do skarżącej lokalu nr [...] położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Spółdzielnia wskazała, że została poinformowana o przebudowie ww. lokalu przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") działającą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez skarżącą. Powołując się na przedstawiony projekt "Aranżacji lokalu mieszkalnego" sporządzony przez architekta P.C. i architekt K. K., spółdzielnia uznała, że istnieje uzasadniona obawa, iż prace wykonywane są niezgodne z przepisami określonymi w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie spełniają wymagań dotyczących mieszkań w budynkach wielorodzinnych (dział III rozdział 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), a także ingerują w instalację centralnego ogrzewania, która stanowi część wspólną budynku. W dniu [...] września 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w lokalu skarżącej znajdującym się na trzeciej kondygnacji wielorodzinnego dziewięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego, podpiwniczonego. W toku kontroli, na podstawie oświadczenia K. K., ustalono, że [...] lipca 2017 r. w przedmiotowym lokalu rozpoczęto roboty polegające na wykonaniu nowej aranżacji pomieszczeń. Przed wykonaniem prac lokal nr [...] składał się z trzech pokoi, kuchni, komunikacji, łazienki i wc. W ramach przeprowadzonych robót wykonano nowe ścianki działowe z płyt G-K, wydzielając dodatkowe dwa pokoje, kuchnię zamieniono na pokój, a w konstrukcji stworzono aneks kuchenny; łazienka i wc pozostały bez zmian powierzchni. Stan obecny (tj. po wykonaniu robót) to: 5 pokoi, kuchnia w komunikacji (ciemna), komunikacja, wc i łazienka. Organ powiatowy ustalił, iż ww. roboty wykonano bez zgłoszenia bądź pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Najemca (którym jest inwestor) wykonał projekt aranżacji wnętrz opracowany przez architekta S. C., który jest niezgodny z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza z przepisami rozdziału 7 rozporządzenia. W ocenie PINB, wykonane w lokalu skarżącej roboty budowlane mają charakter przebudowy. Jednocześnie organ powiatowy nie stwierdził bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], PINB postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 k.p.a., nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia do organu powiatowego, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) określającej prawidłowość robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia oraz w zakresie zgodności z wiedzą techniczną, a ponadto określającej wpływ wykonanych robót budowlanych na konstrukcję budynku i na lokale sąsiednie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy podniósł, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na likwidacji i postawieniu nowych ścianek działowych, co spowodowało powiększenie liczby pomieszczeń oraz zmianę usytuowania kuchni. Tym samym doszło do zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego lokalu, a w konsekwencji do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Zamiana usytuowania ścianek działkowych skutkuje zupełnie odmiennymi warunkami techniczno-użytkowymi obiektu, a także zmianą parametrów użytkowych elementu użytkowanego (ściany) oraz lokalu. Powyższe zmiany, w ocenie organu powiatowego, nie były zgodne obowiązującymi w dacie wykonania robót przepisami rozporządzenia regulującymi wymagania dotyczące minimalnych powierzchni poszczególnych pokoi. Wprawdzie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285) zniesiono te wymogi, lecz wprowadzono wymóg, w myśl którego powierzchnia użytkowa mieszkania nie może być mniejsza niż 25 m2 (§ 94 rozporządzenia). Zdaniem PINB, w związku z nowelizacją rozporządzenia, należy zbadać, czy wykonane roboty są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy odnieść się do kwestii stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (§ 57 ust. 2 rozporządzenia), wentylacji w aneksie kuchennym oraz oświetlenia kuchni światłem dziennym (§ 93 rozporządzenia). Nadto trzeba ustalić zakres ewentualnych robót w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego, WINB wydał powołane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podzielił stanowisko PINB, iż zmiana parametrów użytkowych oraz wątpliwości co do zgodności wykonania robót budowlanych z obowiązującymi przepisami uzasadniają nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. WINB podkreślił, że poprzez wydzielenie nowych pomieszczeń, zmianę przeznaczenia kuchni na pokój oraz wykonanie aneksu kuchennego w komunikacji niewątpliwie doszło do zmiany dotychczasowego układu funkcjonalnego lokalu, a w konsekwencji zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Dokonana przez inwestora zmiana usytuowania ścianek działowych doprowadziła do stworzenia zupełnie odmiennych warunków techniczno-użytkowych zarówno dla całego lokalu, jak i dla poszczególnych pomieszczeń. Tymczasem inne warunki użytkowe wymagane są dla pomieszczeń przeznaczonych na kuchnię, w tym m.in. dotyczące wentylacji, doświetlenia, a inne dla np. dla pokoi dziennych. Należy również ocenić wpływ wykonanych robót na konstrukcję budynku oraz lokale sąsiednie, a także zweryfikować jakie materiały zostały użyte przy ich realizacji. WINB przyznał, że organ powiatowy nie ma możliwości w toku zwykłych czynności (oględzin lokalu) dokonać oceny w powyższym zakresie bez użycia specjalistycznych przyrządów oraz przeprowadzenia specjalistycznych badań. Dlatego nałożona skarżonym rozstrzygnięciem ocena techniczna jest niezbędna do kompleksowego zbadania robót wykonanych w lokalu skarżącej. Na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uzasadnione było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót wykonanych w lokalu skarżącej w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych i wiedzą techniczną, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu, tj. uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a nadto przedmiotem ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 p.b. nie może być "prawidłowość wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych i wiedzą techniczną" oraz "wpływ robót na konstrukcję budynku i na lokale sąsiednie", a przesłanką nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy - wątpliwości organu w powyższym zakresie lub wynikająca z wykonanych prac zmiana parametrów funkcjonalnych, użytkowych lokalu lub obiektu budowlanego, zatem wydanie wspomnianego wyżej postanowienia było nieuzasadnione, czego organ II instancji błędnie nie dostrzegł; 2. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący i poprzedzony dokładną analizą i oceną materiału dowodowego, nieuzasadnione pominięcie wniosków zawartych w projekcie aranżacji wnętrz złożonym do akt niniejszej sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w lokalu skarżącej wykonano prace prowadzące do zmiany układu funkcjonalnego lokalu, parametrów użytkowych lokalu lub obiektu budowlanego oraz polegające na przebudowie lokalu, podczas gdy w rzeczywistości prace wykonane w lokalu polegają na rozebraniu niektórych istniejących ścianek działowych i postawieniu nowych w innym miejscu i nie wpływają na parametry użytkowe obiektu budowlanego lub lokalu, ich układ funkcjonalny oraz nie stanowią przebudowy lokalu ani tym bardziej obiektu budowlanego; 3. art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prace polegające na wyburzeniu i postawieniu ścianek działowych w lokalu oraz zmianie usytuowania kuchni w obrębie lokalu skarżącej, stanowią przebudowę, podczas gdy wskazane prace nie stanowią przebudowy i nie znajdują do nich zastosowania przepisy rozporządzenia; 4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając zaskarżane rozstrzygnięcie, a także poprzez nieodniesienie się do zarzutów zażalenia w sposób wystarczający, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o braku rozważenia przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy i argumentacji przedstawionej przez skarżącą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB nie naruszają prawa, tak procesowego, jak i materialnego. Zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym, jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma charakter dowodowy i takim celom służy. Zaakcentować należy, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują takie wątpliwości co do jakości wykonywanych robót budowlanych oraz jakości zastosowanych materiałów. Bezsprzecznie zakres i charakter robót pozwalały na zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 p.b. W lokalu skarżącej ustalono wykonanie robót w postaci: postawienia ścianek działowych z płyt G-K, wydzielenia dwóch dodatkowych pokoi (wcześniej było ich 3, obecnie 5), zamiany kuchni na pokój, urządzenia aneksu kuchennego w komunikacji. W wyniku ww. prac doszło do zwiększenia liczby pomieszczeń w lokalu oraz zmiany ich przeznaczenia, co bez wątpienia wpływa na parametry techniczno-użytkowe zarówno całego obiektu, jak i poszczególnych pomieszczeń. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, iż weryfikacji wymaga kwestia ewentualnego wpływu przedmiotowych robót na konstrukcję budynku oraz lokale sąsiednie. Wprawdzie organy nadzoru budowlanego mają wyspecjalizowany charakter, ale nie zawsze jego przedstawiciele mają możliwość oparcia się li tylko na oględzinach i własnej wiedzy. Tak też było w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaistniały uzasadnione, zatem kwalifikowane wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót w lokalu skarżącej. Nakaz, w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b., mógł zostać nałożony na skarżącą jako właścicielkę lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. Przysługuje jej bowiem ogół praw, ale i obowiązków związanych z lokalem, m.in. odpowiada za jego stan w świetle przepisów Prawa budowlanego. W dacie rozpoczęcia robót w lokalu ([...] lipca 2017 r.) obowiązywał § 94 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, iż w budynku wielorodzinnym szerokość w świetle ścian pomieszczeń powinna wynosić co najmniej: 1) pokoju sypialnego przewidzianego dla jednej osoby - 2,2 m; 2) pokoju sypialnego przewidzianego dla dwóch osób - 2,7 m; 3) kuchni w mieszkaniu jednopokojowym - 1,8 m; 4) kuchni w mieszkaniu wielopokojowym - 2,4 m. Z dniem 1 stycznia 2018 r. § 94 rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 27 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285) i obecnie przewiduje, że mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2. Natomiast przepisy § 93 rozporządzenia (również zmienione od 1 stycznia 2018 r.) normują kwestie wentylacji w aneksie kuchennym oraz oświetlenia kuchni światłem dziennym. Z kolei według § 57 ust. 2 rozporządzenia, w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12. Zawarty w art. 81c ust. 2 p.b. tryb żądania przez właściwy organ dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz umożliwia temu organowi zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego ze wzorcem wynikającym z określonej normy Prawa budowlanego, a w rezultacie ewentualnego wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Tak więc dopiero przedstawienie przez skarżącą w tym trybie żądanej oceny technicznej pozwoli na zajęcie stanowiska merytorycznego w tej sprawie. Kierując się powyższą argumentacją, należało uznać, iż zaskarżone postanowienie z [...] marca 2018 r. jest prawidłowe, a w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Zresztą lektura akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżąca przynajmniej pośrednio zaakceptowała zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem wnioskiem z [...] marca 2018 r. wystąpiła do PINB o przedłużenie terminu do [...] września 2018 r. do przedłożenia oceny technicznej. Niezależnie od zaprezentowanych wyżej argumentów, Sąd dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy akt sprawy pod kątem wystąpienia ewentualnych innych uchybień procesowych, które mogłyby wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, kierując się regułą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W rezultacie Sąd dostrzegł, że postanowienie organu powiatowego z [...] stycznia 2018 r. zostało przesłane skarżącej na błędny adres (ul. [...] [...] zamiast: ul. [...], [...]). Korespondencja, wysłana skarżącej na nieprawidłowy adres, została awizowana i wróciła do PINB jako niepodjęta w terminie. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. skarżąca (reprezentowana już przez pełnomocnika) zwróciła na powyższe uwagę. Jednocześnie podała, że o wydaniu postanowienia z [...] stycznia 2018 r. dowiedziała się od inwestora, który je otrzymał. Skarżąca także wystąpiła o doręczenie jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2018 r., co organ powiatowy uczynił przy piśmie z [...] marca 2018 r. Nadto w piśmie z [...] marca 2018 r. skarżąca przyznała, iż zawiadomienie o kontroli - wysłane przez organ nadzoru budowlanego na błędny adres – zostało jej doręczone, ponieważ tę korespondencję wręczył jej listonosz, który zna skarżącą jako wieloletnią mieszkankę. Wreszcie wskazać trzeba, że skarżąca wniosła w dniu [...] stycznia 2018 r. zażalenie na ww. postanowienie z [...] stycznia 2018 r., które organ uznał za wniesione w terminie i rozpoznał merytorycznie wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z [...] marca 2018 r. Z tego względu, bacząc iż nieprawidłowe doręczenie postanowienia organu powiatowego nie wywołało dla skarżącej negatywnych skutków prawnych, Sąd uznał za niecelowe kwestionowanie go, zwłaszcza, że skarżąca nie podnosiła w tej kwestii zarzutu ani w zażaleniu na postanowienie organu powiatowego ani w skardze na postanowienie organu wojewódzkiego. Podsumowując, omawiane uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.