II SAB/Wa 527/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. 1. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W. L. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia. Zarzucił rażące naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 217 §1 i § 3 k.p.a. polegające na nie wydaniu zaświadczenia w terminie, art 218 § 2 k.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu w koniecznym i merytorycznym zakresie postępowania wyjaśniającego, art 219 k.p.a. polegające na nie wydaniu postanowienia. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA w [...] do wydania bez zbędnej zwłoki zaświadczenia na okoliczność, że "organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest organ emerytalny dla ustalenia uszczerbku na zdrowiu w kontekście sprawy wyrażonej pismem o nr [...]" w terminie 7 dni od wydania wyroku przez sąd, zastosowanie się do art. 37 § 4 k.p.a. przez Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia bez zbędnej zwłoki działań na zasadzie art. 38 k.p.a. wobec dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA w [...] oraz naczelnika WUS I ZER MSWiA w związku z rażąca przewlekłością postępowania, które trwa 108 dni, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA w [...] do ustalenia osób winnych naruszenia i podjęta czynności dyscyplinarnych, wymierzenie dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA grzywny w myśl art. art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznanie od Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA w [...] pełnych kosztów postępowania (opłaty od skargi lub ewentualnego zastępstwa procesowego). Wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zakładu EmerytalnoRentowego MSWiA w [...] do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu podał m.in., że zgodnie z art. 217 §1 i § 3 k.p.a. Dyrektor Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA w [...] winien wydać dokument bez zbędnej zwłoki, o który skarżący wnosił pismem z [...] marca 2018 r. oraz pismem o nr [...] z [...] marca 2018 r., na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ rentowy nie podjął czynności i nie doręczył zaświadczenia. Podał, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego trwa 4 miesiące, co jest wystarczającym dowodem na stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości. W sprawie ma miejsce rażąca przewlekłość lub bezczynność postępowania z powodu nie zastosowania się do art. 218 § 2 k.p.a. Nadto naruszono art. 218 k.p.a. gdyż organ rentowy nie wydał postanowienia. Skarżący wskazał, że termin rozpoczęcia biegu wszelkich czynności administracyjnych rozpoczyna się od chwili złożenia wniosku z [...] marca 2018 r. oraz na zasadzie art. 65 § 1 k.p a. w zw. z pismem o nr [...] z [...] marca 2018 r. B. S. bezprzedmiotowo skierowała wniosek zainteresowanego do Służby Ochrony Państwa dopiero [...] maja 2018 r., tj. po 57 dniach, już powodując w ten sposób przewlekłość postępowania administracyjnego. SOP poinformował ZER MSWiA, że nie jest adresatem pisma z Departamentu Porządku Publicznego o nr [...] z [...] marca 2018 r. Zainteresowany nie otrzymał stosownego zaświadczenia, o które wnosił pismem z [...] marca 2018 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., zasądzenie od skarżącego się na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. W. L. zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zaświadczenia na okoliczność tego rodzaju, iż "organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest organ emerytalny", powołując się na treść pisma nr [...], dotyczącego działań podejmowanych przez Biuro Ochrony Rządu wobec skarżącego. Departament Porządku Publicznego MSWiA przekazał Dyrektorowi ZER to pismo. Z uwagi na jego treść Dyrektor ZER wystąpił w dniu [...] kwietnia 2018 r. do BOR o przesłanie korespondencji prowadzonej z W. L. z dnia [...].10.2017 r., powołanej w przedmiotowym piśmie. BOR [...] kwietnia 2018 r. przesłał korespondencję, w której W. L. powołując się na treść art. 25, art. 27 oraz art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wzywa BOR do wystawienia skierowania do komisji lekarskiej celem ustalenia uszczerbku na zdrowiu. W związku z powyższym Dyrektor ZER pismem z dnia [...] maja 2018 r. przekazał Służbie Ochrony Państwa wezwanie L. z dnia [...] marca 2018 r. celem załatwienia wg. właściwości. W odpowiedzi na powyższe SOP pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. odesłał do ZER MSWiA wezwanie do wystawienia zaświadczenia uznając pozwany organ za właściwy. W związku z powyższą korespondencją pomiędzy ww. organami, Dyrektor ZER uznał, że wezwanie z dnia [...] marca 2018 r. należy odczytywać jako żądanie wydania przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA zaświadczenia tego rodzaju, że "organem właściwym do skierowania emeryta na komisję lekarską celem ustalenia uszczerbku na zdrowiu jest organ emerytalny" i z tego względu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił skarżącemu się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pełnomocnik wskazał m.in., że W. L. prawidłowo wszczął postępowania dotyczące ustalenia jego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem w służbie. W związku z tym zupełnie bezpodstawne było występowanie do ZER MSWiA o wydanie zaświadczenia o treści "organem właściwym do skierowania emeryta na komisję lekarską celem ustalenia uszczerbku na zdrowiu jest organ emerytalny". Organem właściwym do dokonywania ustaleń w tym zakresie jest Komendant Służby Ochrony Państwa. Zainicjowane pismem W. L. z dnia [...] stycznia 2018 r. postępowanie w tej kwestii, jak wynika z postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] jest w toku. Zgodnie z treścią art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dyrektor ZER w spornej kwestii prowadził bogatą korespondencję ze skarżącym, szczegółowo wyjaśniając mu brak podstaw do wydania żądanego skierowania, z uwagi na brak ustawowych kompetencji w tym zakresie. Organ udzielił skarżącemu wskazówek dotyczących organu właściwego do ustalenia uszczerbku na zdrowi. Skarżący z nich skorzystał, postępowanie jest w toku. Pełnomocnik podał, że organ analizował pismo skarżącego, po zgromadzeniu materiału niezbędnego do ustalenia treści i żądania W. L., przekazał je do właściwego organu, to jest SOP. W związku z odesłaniem pisma organ przeprowadził kolejną analizę pod kątem w jakim zakresie jego treść może odnosić się do działań i właściwości ZER MSWiA i uznając, iż żądana czynność pozostaje poza zakresem kompetencji organu wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd dokonuje oceny, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia wniosku. W sprawie niniejszej wniosek z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści W. L. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ ten przekazał wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej treści do rozpatrzenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA pismem z dnia [...] marca 2018 r. Wniosek wpłynął do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w dniu [...] marca 2018 r. Dyrektor ZER MSWiA obowiązany by zatem do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 7 dni od tej daty. Wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej treści nie został rozpatrzony przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ ten nie wydał bowiem w tym terminie zaświadczenia, jak również nie wydał w tym terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Wniosek skarżącego Dyrektor ZER rozpatrzył dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydając postanowienie nr [...][...] o odmowie wydania zaświadczenia. Wobec wydania tego postanowienia Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać Dyrektora ZER MSWiA do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Wniosek został bowiem rozpatrzony. Biorąc pod uwagę treść żądania wnioskodawcy zawartą we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącą wydania zaświadczenia żądanej treści oraz czas trwania postępowania w tej sprawie Sąd stwierdził, że Dyrektor ZER MSWiA dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie to zakończyło się bowiem cztery miesiące po upływie ustawowego terminu przeznaczonego na rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie był to przy tym czas w istocie niezbędny do tego, aby załatwić wniosek skarżącego. Wniosek ten mógł być załatwiony wcześniej. Bezspornie zatem organ prowadził postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia przewlekle. Jednocześnie Sąd stwierdził, że to przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora ZER postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor ZER podjął działania mające na celu ustalenie, jakiego pisma powołanego przez W. L. dotyczy wskazany numer [...]. Po dokonaniu analizy Dyrektor ZER stwierdził, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku W. L., po czym przesłał wniosek z dnia [...] marca 2018 r. Służbie Ochrony Państwa (pismo z dnia [...] maja 2018 r.). SOP zwróciła wniosek Dyrektorowi ZER do rozpatrzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby brak wydania zaświadczenia, czy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w ustawowym terminie spowodowany był celowym działaniem organu. Akta sprawy wskazują, że organ dążył do należytego załatwienia wniosku. Kierując się przedmiotem pisma powołanego przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. organ doszedł do przekonania, że to nie on jest właściwy do wydania zaświadczenia. Po zwrocie wniosku przez SOP ostatecznie wniosek rozpatrzył wydając postanowienie. Nie można w tej sprawie mówić o lekceważeniu wnioskodawcy, czy celowym działaniu nakierowanym na pozbawienie prawa do uzyskania zaświadczenia. Z tych też względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA grzywny, jak również przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, ze rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Z tego względu skarga we wskazanym wyżej zakresie podlegała oddaleniu. Jednocześnie wskazania wymaga, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw do zobowiązywania organu do dokonywania ustaleń osób winnych naruszeń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.