VII SA/Wa 950/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej jako "skarżąca", "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zaskarżone postanowienie wojewody zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED do prezentacji obrazów reklamowych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. wojewoda, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej "prawo budowlane", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wskazał, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2017 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej zgodnie z obowiązującym prawem 7 listopada 2017 r., zatem nieprzekraczalnym terminem do nadania odwołania był 21 listopada 2017 r. Odwołanie inwestora datowane na 2 stycznia 2018 r. zdecydowanie wykracza poza ustawowe ramy dopuszczalnego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym zaskarżana decyzja stała się ostateczna z dniem 22 listopada 2017 r., zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym treści pełnomocnictwa udzielonego S. P., organ odwoławczy wskazał, że konstruowane przez skarżącą pełnomocnictwo, polegające na koniunkcyjnym połączeniu kilku pełnomocnictw w jednym dokumencie, powoduje, że należy je traktować jako jedną funkcjonalną całość, są bowiem ze sobą nierozerwalnie związane Nie można zatem ani wykluczyć żadnego składnika, ani przyporządkować mu wartość fałszywą ani potraktować jako element samoistny i oderwany od reszty, gdyż podważałoby to prawdziwość całego pełnomocnictwa. W ocenie wojewody do takiej nielogicznej i błędnej interpretacji próbuje przekonać skarżąca w piśmie z 30 stycznia 2018 r. twierdząc, że "S. P., działając jako pełnomocnik Spółki uprawniony był jedynie do wypełniania, uzupełniania i składania w imieniu Spółki oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych oraz samych zgłoszeń", pomijając przy okazji fakt umocowania ogólnego do "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji". Ciąg koniunkcyjnych pełnomocnictw (ogólnego i szczególnych) może być prawdziwy i realizowany w rozpatrywanym przypadku tylko w ramach pełnomocnictwa rodzajowego, które nakłada granice aktywności do konkretnej inwestycji. W ocenie wojewody, powyższe ustalenia są fundamentalnie istotne dla wykazania mechanizmu obejścia obowiązujących zasad prawa w rozpatrywanym przypadku. Synergia działań inwestora wskazuje bowiem na przemyślaną strategię, w której kluczową rolę odgrywa postać pełnomocnika. Poddając analizie każdy z kroków podejmowanych przez inwestora i jego pełnomocnika, nie można dojść do innych wniosków niż ten wskazany powyżej. Skarżąca zarzuciła w skardze zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów: a) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pomimo nieziszczenia się przesłanek do wydania takiego postanowienia, b) art. 32, art. 33 i art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż prawidłowym było skierowanie decyzji do nieumocowanego pełnomocnika, w konsekwencji niezasadne uznanie, iż bieg termin na wniesienie odwołania od decyzji ze sprzeciwem rozpoczął się z dniem doręczenia decyzji nieumocowanemu pełnomocnikowi spółki, c) art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozbawienie strony prawa do sądu, d) art. 7, 8, 10 oraz 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, e) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od wojewody na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] lutego 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. W myśl powołanych przepisów odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy doręczenie decyzji pełnomocnikowi, ustanowionemu przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, należy uznać za skuteczne doręczenie decyzji stronie. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika art. 40 § 2 k.p.a. nakazuje doręczanie pism pełnomocnikowi. W takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Art. 32 k.p.a. nie rozróżnia rodzajów pełnomocnictwa i poza czynnościami, których charakter wymaga osobistego działania strony, nie ogranicza czynności, które mogą być dokonane przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w art. 98 kodeksu cywilnego ustawodawca wprowadził trzy kategorie pełnomocnictwa: 1) pełnomocnictwo ogólne, które obejmuje umocowanie do dokonywania czynności zwykłego zarządu, 2) pełnomocnictwo rodzajowe, które powinno określać rodzaj (typ, grupę lub przedmiot) czynności prawnych, do których dokonywania umocowany został pełnomocnik, 3) pełnomocnictwo szczególne, które upoważnia do dokonania konkretnej czynności. W rozpoznawanej sprawie z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą S. P. z datą 4.10.2017 r. wynika, że jest to pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do dokonywania czynności w imieniu skarżącej przed określonymi podmiotami (pełnomocnictwo rodzajowe) oraz do dokonywania ściśle określonych czynności (pełnomocnictwo szczególne). Z dokumentu pełnomocnictwa nie wynika, by upoważnienie do reprezentowania skarżącej przez wskazanymi w pełnomocnictwie podmiotami (organami państwowymi oraz samorządowymi, organami administracji, podmiotami gospodarczymi) było ograniczone wyłącznie do wymienionych w dalszej części czynności. Wskazane w pełnomocnictwie szczegółowe czynności zostały bowiem wymienione równorzędnie w jednym ciągu z podmiotami, wobec których pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania skarżącej. Ponadto wymienione w pełnomocnictwie konkretne czynności dotyczą określonych postępowań administracyjnych przez właściwymi dla nich organami, wobec czego gdyby pełnomocnictwo miało obejmować wyłącznie te czynności nielogicznym i niepotrzebnym byłoby określanie w nim również podmiotów, przed którymi pełnomocnik może występować w imieniu skarżącej. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że umocowanie pełnomocnika do występowaniu w imieniu spółki przed organami administracji, zawarte w dokumencie pełnomocnictwa dołączonego do zgłoszenia robót, obejmuje również umocowanie do wykonywania mu doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Dla wyłączenia takiego skutku w stosunku do mocodawcy konieczne byłoby jednoznaczne ograniczenie w treści pełnomocnictwa upoważnienia pełnomocnika tylko do określonych czynności bądź wyłączenie z zakresu pełnomocnictwa określonych czynności. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.