II OSK 1683/19

Dnia 19 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 131/18 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas oznaczony uchyla punkt trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 131/18, uwzględniając skargę A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 24 października 2013 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa. Nadto oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej od Wojewody [...]. Skarżący w skardze na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie z jego wniosku z 24 października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony, oprócz stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zażądał zasądzenia od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 91/16, stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2017 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. W ocenie NSA, rozstrzygnięcie to prawdopodobnie odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże w uzasadnieniu wyroku ani nie wyjaśniono, w jakiej części skarga została oddalona, ani nie przedstawiono motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie". NSA wskazał, że umożliwienie sądowi administracyjnemu przyznania skarżącemu od organu administracji określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Wyjaśniono, że środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie, że ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Dodano jednakże, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, ale nie wyłącznie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa, że ma ono charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu oraz że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Stwierdził też, że wysokość sumy pieniężnej należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy, to jest rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. NSA wskazał ponadto, że nie bez znaczenia pozostaje aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Stwierdzono, że za każdym razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania, a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, to jest dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. NSA uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym NSA nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji m.in. rozstrzygnął w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a motywy tego orzeczenia przedstawił w uzasadnieniu wyroku. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku NSA z 1 sierpnia 2018 r. WSA w Krakowie wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go w zakresie oddalenia wniosku o przyznanie skarżącemu od Wojewody [...] sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie to było nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo wezwania skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wnosił. Nie wskazał też jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ, ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela stanowisko NSA wskazujące na to, że nie bez znaczenia dla zasądzenia sumy pieniężnej jest aktywność samego skarżącego w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz że brak aktywności skarżącego w tym zakresie spowodował uznanie, że żądanie przyznania mu sumy pieniężnej Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, że postawa skarżącego nie ułatwiała organowi prowadzenia postępowania w sposób prawidłowy. Jak stwierdzono, postawa skarżącego, niejasne i mało wiarygodne wyjaśnienia co do źródeł utrzymania, mało wiarygodne wyjaśnienia co do celu pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w kontekście zeznań rodziny M. C., budziła poważne wątpliwości organu, prowadząc do koncentrowania się organu na wyjaśnieniu merytorycznej strony złożonego wniosku i w konsekwencji odmów udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu oznaczało to, że w okolicznościach sprawy organ mógł mieć wątpliwości co do tego, czy pobyt cudzoziemca na tym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mógł stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ czynił starania mające na celu szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, a nawet – zdaniem Sądu – zasądzenie takiego zadośćuczynienia byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej, zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez "nieprzyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 350.000 zł na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. pomimo, że skarżący wykazał, że spełnił przesłanki do uzyskania zadośćuczynienia od organu oraz że w związku z opieszałością organu poniósł szereg strat zarówno finansowych, jak i moralnych, w tym – w związku z brakiem legalizacji pobytu – w szczególności prawodawca wypowiedział mu stosunek pracy, w okresie, w którym organ dopuścił się zwłoki oraz nie miał możliwości zatrudnienie się gdzieindziej, nie mógł ubiegać się o status osoby bezrobotnej oraz przyznanie jakiegokolwiek zasiłku, korzystać ze świadczeń przysługujących osobie ubezpieczonej; w związku z brakiem środków do życia znacznie ucierpiało jego życie rodzinne, on sam stał się osobą nerwową, obawiającą się o własną przyszłość, pełną lęku wywołanym niepewnością co do uregulowania jego sytuacji prawnej", - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez "pominięcie i nieodniesienie się w żadnym zakresie do okoliczności przedstawionych przez skarżącego co do krzywd, niedogodności i strat jakich doznał w wyniku przewlekłości postępowania oraz niewskazanie, dlaczego Sąd pozostaje na stanowisku, iż kwota ta nie jest skarżącemu należna w jakiejkolwiek wysokości oraz błędne i nieprawidłowe stwierdzenie, że skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które wskazywałyby na poniesioną przez niego krzywdę, dolegliwości i niedogodności, pomimo że skarżący okoliczności te szeroko przytaczał w sporządzanych przez niego pismach", - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przyznanie kwoty pieniężnej z uwagi na niepodanie przez skarżącego, na jakiej podstawie się jej domaga, nieprzedstawienie stosownych okoliczności oraz niewskazanie wysokości kwoty, podczas gdy skarżący szeroko te podstawy wskazywał i podał kwotę, której żądał, określając ją jako połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych, tj. że skarżący doznał negatywnych odczuć psychicznych i moralnych wywołanych bezczynnością organu, takich jak strach i poczucie krzywdy, które przy prawidłowym zastosowaniu zasad doświadczenia życiowego wynikają wprost z okoliczności opisanych przez skarżącego, w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zamiast tego przedstawienie jedynie ogólnikowych i nieprecyzyjnych twierdzeń, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ "byłoby to sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym", co w konsekwencji uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną orzeczenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i "przyznani(a) na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości 350.000 (...) złotych" ewentualnie uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oraz zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) i z których wynika, że w ocenie skarżącego powołane przepisy zostały naruszone, gdyż Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, wadliwie uzasadniając to rozstrzygnięcie. Tak sformułowanym zarzutom nie sposób odmówić zasadności. Niezasadne są natomiast zarzuty, też zawarte w podstawach kasacyjnych dotyczących art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do stanowiska, że po pierwsze okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, po drugie, suma pieniężna powinna była być przyznana w wysokości 350.000 zł. W ocenie NSA istota sprawy w zakresie żądania przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w takim zakresie, aby można było przesądzić czy żądanie to jest co do zasady zasadne. Z kolei żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 350.000 zł jest sprzeczne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż z tych przepisów oraz z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r. poz. 197) wynika, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mogła być przyznana w wysokości do 18.655,65 zł. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego skarżący pomimo wezwania "nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której od organu wniósł" oraz nie wskazał "jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznania sprawy przez organ ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować" nie jest zasadne w świetle pism procesowych skarżącego wskazanych w skardze kasacyjnej, z których wynika na czym zdaniem skarżącego miałyby polegać niekorzystne dla skarżącego konsekwencje przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając wskazane w skardze kasacyjnej pisma stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby skarżący nie był aktywny "w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postepowania". W ocenie NSA skarżący w tym zakresie był aktywny, zaś do Sądu pierwszej instancji należała ocena, czy te twierdzenia skarżącego w ogóle uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej od organu administracji, a jeżeli tak to, czy uzasadniają one przyznanie tej sumy w wysokości, którą wskazał skarżący. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem NSA wskazuje, że nie jest jasne, czy według Sądu pierwszej instancji jednym z powodów oddalenia żądania przyznania od organu administracji sumy pieniężnej było to, że skarżący nie wskazał konkretnej liczby, lecz posłużył się sformułowaniem nawiązującym do ustawowego określenia maksymalnej wysokości tej sumy pieniężnej ("w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a."). W ocenie NSA takie określenie wysokości żądania jest dopuszczalne, gdyż nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się przyznania sumy pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej przez prawo wysokości. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, gdy przy ocenie zasadności i wysokości żądania przyznania od organu administracji sumy pieniężnej uwzględnia postawę skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Należy jednoznacznie stwierdzić, że ustalenie, iż strona postępowania zachowywała się wobec organu administracji nieuczciwie i nielojalnie może być podstawą nie tylko do zmniejszenia przyznanej sumy pieniężnej, ale także odmowy jej przyznania. Ustalenia w tym zakresie muszą być jednak oparte na przekonujących argumentach. W związku z tym zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tej części, w której Sąd ten analizuje wpływ postawy skarżącego na postępowanie organu administracji nie jest jasne. W szczególności nie jest jasne, jakie znaczenie według Sądu pierwszej instancji dla postępowania organu administracji, w szczególności na przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania, ma fakt, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. stwierdził, iż pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Można bowiem twierdzić, że taka informacja mogła spowodować przyśpieszenie załatwienia sprawy, gdyż okoliczność wskazana w powołanym piśmie, jak wynika z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), jest podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nie jest też jasne, dlaczego Sąd pierwszej instancji uwzględnił to pismo i wynikające z niego okoliczności, zaś pominął m.in. pisma Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 20 maja 2015 r., Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 3 czerwca 2015 r. i Komendy Głównej Policji z 15 czerwca 2015 r., w których stwierdza się, że brak informacji, aby pobyt skarżącego w Polsce stanowił zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie jest też przekonujący argument Sądu pierwszej instancji, polegający na wskazaniu, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie w dniu 27 września 2015 r. oględzin zajmowanego przez niego lokalu. Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdza, że taka odmowa "stanowi samodzielną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia [na] pobyt czasowy cudzoziemca na terenie Rzeczpospolitej Polskiej" to można zadać pytanie, dlaczego organ administracji na tej podstawie nie wydał decyzji, co przecież zakończyłoby przewlekle prowadzone postępowanie. W ocenie NSA nie jest to więc przekonujący argument, który mógłby mieć istotne znaczenie dla orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej. W końcu niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania "byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom". Sąd nie wyjaśnił, o co dokładnie chodzi, zaś jest oczywiste, że w interesie społecznym jest to, aby organy administracji działały sprawnie, w tym także w sprawach, które mają związek z zapewnieniem obywatelom bezpieczeństwa. Jednym z instrumentów, które według ustawodawcy mają poprawić sprawność działania organów administracji, jest możliwość przyznania od organów administracji na rzecz skarżących sumy pieniężnej w razie bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym zaskarżony wyrok powinien być uchylony w zaskarżonym zakresie po to, aby Sąd pierwszej instancji mógł ponownie ocenić zasadność żądania skarżącego przyznania mu od organu administracji sumy pieniężnej, co do zasady oraz ewentualnie co do wysokości. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy NSA wskazuje, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy w tej sprawie jest Sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.