I OSK 1932/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2022/18 oddalającego sprzeciw R.O. w sprawie ze sprzeciwu R.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2022/18 oddalił sprzeciw R.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wnioskiem z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...], dalej jako "OPS" o przyznanie w sierpniu 2018 r. pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego w wysokości 2 150,34 zł. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego w żądanej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.O. Wskazał w nim, że organ błędnie wyliczył jego dochód, podkreślił, że co miesiąc reguluje zaległość czynszową w kwocie, na którą go stać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ustalono w sposób rzetelny i prawidłowy stanu faktycznego, a przez to kontrolowane rozstrzygnięcie nie mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem organu w sprawie błędnie wyliczono dochód skarżącego, za który, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Dalej przepis wskazuje, o jakie kwoty dochód jest pomniejszany. W tej sytuacji dochód skarżącego należało ustalić na czerwiec 2018 r., jako dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. [...] lipca 2018 r., nie zaś jak to uczynił organ pierwszej instancji z lipca 2018 r., czy jak oczekuje tego odwołujący się z sierpnia 2018 r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostało w ogóle zajęte stanowisko odnośnie do tego, czy zgłoszona przez skarżącego potrzeba związana z koniecznością uregulowania zaległości w opłatach za korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego, może być uznana za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, która to potrzeba może zostać zaspokojona przez przyznanie stronie zasiłku celowego. W ocenie organu odwoławczego zagadnienie to należy zatem rozpatrzyć po uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu sytuacji życiowej wnioskodawcy. Kolegium podkreśliło, że ustalenia organu pierwszej instancji pomijają szereg okoliczności, które mają istotne znaczenie. Wskazał, że brak jest informacji na temat powierzchni zajmowanego lokalu, wysokości należnych miesięcznych opłat z tytułu jego eksploatacji, wysokość kwot, jakie wnioskodawca przeznacza co miesiąc z tytułu czynszu za lokal, czy wypłaconą z tego tytułu przez OPS w lipcu 2018 r. kwotę. Sprzeciw od decyzji SKO z [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", wniósł skarżący, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał na swoją ciężką sytuację zdrowotną i finansową. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że jego zdaniem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. i zaznaczył, że w jego ocenie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Sąd ten przyznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uznał zatem za uprawniony wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji niemal w całości. Podkreślił przy tym, że dotyczy to zarówno kwestii prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, jak i sposobu prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego odnośnie do faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy. WSA wskazał, że dopiero prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego, jak również dokładne wyjaśnienie jego sytuacji życiowej, pozwoli na ocenę, czy w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność uregulowania zaległości czynszowej stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej. Przy czym braku tego nie mógł w ocenie WSA konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości, czy też znacznej części przez organ drugiej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.O., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji II instancji, przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ II instancji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ I instancji oraz naruszenia zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz 12 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, w szczególności w sytuacji w której z uwagi na okoliczności sprawy przedłużanie postępowania prowadziło do zdecydowanego pogorszenia sytuacji bytowej skarżącego, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, (2) zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, (3) zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego, która nie została opłacona ani w części ani w całości. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Prezydenta Miasta było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji życiowej skarżącego, w tym kwestii prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, jak i faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i Kolegium nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Uznając bowiem słuszność wydania decyzji kasatoryjnej nie można stwierdzić zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz 12 k.p.a. "poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, w szczególności w sytuacji w której z uwagi na okoliczności sprawy przedłużanie postępowania prowadziło do zdecydowanego pogorszenia sytuacji bytowej skarżącego, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu". Po pierwsze zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany, bowiem sąd pierwszej instancji nie stosował bezpośrednio przepisów k.p.a., lecz jedynie weryfikował stosowanie przepisów tego aktu normatywnego przez organ administracji publicznej. Niemniej zakładając, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można podzielić tego argumentu. Jak sygnalizowano wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał słuszność rozstrzygnięciu WSA. W przedmiotowej sprawie zaistniałe braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Ostatni z podniesionych przez skarżącego zarzutów, oznaczony numerem (2) nie jest do końca zrozumiały. Skarżący wskazuje w nim bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ odwoławczy niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ I instancji oraz naruszenia zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić, bowiem wydanie decyzji kasatoryjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że rozpoznając niniejszą sprawę WSA w Warszawie zasadnie, mając na uwadze brzmienie art. 64e p.p.s.a., oceniał legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast co do zasady nie badał kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.