I GSK 1711/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1335/18 w sprawie ze skargi Grupy Producentów A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2018 r, sygn. akt V SA/Wa 1335/18 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdzającą wydanie przez Marszałka Województwa Opolskiego (dalej: ,,Marszałek Województwa’’) decyzji z [...] kwietnia 2012 r. o nr [...] wstępnym uznaniu Grupy Producentów A Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej określanej jako Grupa lub spółka) dla grupy produktów "owoce" oraz zatwierdzeniu jej planu dochodzenia do uznania Grupy za organizację producentów owoców - z naruszeniem prawa. Nadto zasądził na rzecz Grupy zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że przy wydaniu decyzji Marszałka Województwa z [...] kwietnia 2012 r. doszło przede wszystkim do niekwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej określanego skrótem K.p.a.), Które to przepisy obligują organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W świetle regulacji art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego raz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 145, poz. 868 ze zm.; dalej: ,,ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw’’ – w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji przez Marszałka Województwa) oraz art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1; dalej: "rozporządzenie 543/2011") Grupa zobowiązania była do przedłożenia określonych dokumentów, zaś organ miał obowiązek je zweryfikować. Niedostateczna ich weryfikacja nie oznaczała jednak, w ocenie sądu pierwszej instancji, rażącego naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez Marszałka Województwa. Dopuścił się on jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów, polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego, co przejawiło się m. in. w przeprowadzeniu kontroli na miejscu tylko u dwóch z siedmiu członków Grupy, oparciu się na oświadczeniach członków Grupy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Marszałka z [...] kwietnia 2012 r. r, nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, mimo, że Marszałek częściowo tylko przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakresie tak ograniczonym, że nie doprowadziło ono do zweryfikowania przesłanek materialnych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto błędne uznanie, że organy obu instancji miały nie wykazać wydania nadzorowanej decyzji Marszałka z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, poprzez błędne uznanie, że oparcie się przez Marszałka jedynie na oświadczeniach przekazanych przez Grupę, a złożonych przez członków grupy, przy braku zgromadzenia podczas kontroli dowodów potwierdzających informacje objęte tymi oświadczeniami, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa; - wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby sąd pierwszej instancji nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji sąd nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR z [...] sierpnia 2017 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Argumenty na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Grupa reprezentowana przez prezesa wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wreszcie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zaś z uwag na komplementarny charakter zarzutów i ich uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie. W literaturze oraz orzecznictwie można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej w judykaturze wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Zgodnie natomiast z powszechną w zasadzie oceną, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego – powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utarty jest już pogląd, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przedmiotowej sprawy nie uzasadnia tezy sformułowanej przez skarżącego kasacyjnie, że kwestionowaną przez niego decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawnie wywiódł, dlaczego w jego ocenie decyzja Marszałka Województwa Opolskiego została wydana z naruszeniem prawa nie mającym jednak charakteru rażącego naruszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z kwestionowanej decyzji Marszałka wynika, że organ ten nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jego działania miały ograniczyć się do przyjęcia wniosku Grupy, pozytywnej opinii Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz do przeprowadzenia standardowej kontroli bez weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez Grupę. Tymczasem Marszalek w nadzorowanej decyzji dopuścił się szeregu zaniechań dowodowych, przejawiających się w niedokonaniu: 1) weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach (ankietach) składanych przez członków Spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a w zw. z art 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośrednie go dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające wspólne systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r. str. 16), stosowanego w związku z art. 2 ust. 2 lit a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczególne dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16.11.2007 r. str. 1). 2) sprawdzenia wypełnienia przez spółkę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków wolnych oraz przepisy szczególne dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U. L 299 z 16.11.2007 r. str. l). W szczególności, Marszałek Województwa nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków Grupy posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych, lub jednostek produkcji rolnej, czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia nią wniosku o wstępne uznanie, czy wytwarzał przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu, na które wnioskowano o wstępne uznanie czy wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków Spółki w przedłożonym oświadczeniu (ankiecie) jest zgodna z rzeczywistością (wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Marszałek Województwa Opolskiego "przeprowadził jednak w sprawie "uproszczone" postępowanie dowodowe. Zweryfikował on wniosek Grupy pod kątem jego wymagań formalnych o których mowa w art. 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym uchybienie Marszałka Województwa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2012 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Marszałek Województwa Opolskiego wydał kwestionowaną decyzję opierając się jedynie na oświadczeniach strony oraz na pozytywnej opinii Dyrektora Opolskiego OR ARiMR w Opolu do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie naruszono art 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednak to naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia. Marszałek Województwa Opolskiego, jak trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, dopuścił się zwykłego naruszenia przepisów postępowania polegającego na pobieżnej ocenie przedstawionych przez grupę dokumentów co doprowadziło ostatecznie do wadliwego (niekompletnego) zgromadzenia materiału dowodowego a w konsekwencji do jego wadliwej oceny. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten oparł się na innych niż, wskazane także przez skarżącego kasacyjnie, dokumentach, głównie prywatnych. Z drugiej strony organ sam przyznał, że obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2012 r. przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego nie przesądzały, za pomocą jakich konkretnie dokumentów należało wykazać np. ilość i wartość borówki wyprodukowanej przez członków Grupy w roku poprzedzającym jej powstanie, a jednocześnie przyznał, że dokumenty – oświadczenia członków Grupy jaki i inne wymienione w decyzji z [...] maja 2018 r. zostały przez Grupę złożone. Nie można zatem mówić, ze Marszałek Województwa Opolskiego w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego. Co najwyżej wadliwie ocenił dokumenty prywatne. Dokumentów urzędowych nie mógł ignorować. Nadto organy w decyzjach obu instancji nie wykazały, że decyzja Marszałka Województwa Opolskiego rażąco naruszyła przepisy prawa materialnego, a to naruszenie tkwiło w samej decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.