II OSK 1521/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 320/18 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wszczął postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki Jóźwin IIB na wody Jeziora Wilczyńskiego stanowiącego siedlisko 3140 - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic Characteria ssp. Jako podstawę wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał art. 61 § 1 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 9 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018 r. poz. 954, dalej: ustawa szkodowa). Wnioskiem z 20 lipca 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. nie wskazano materialnoprawnej podstawy wszczęcia postępowania. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu umorzył postępowanie w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki Jóźwin IIB na wody Jeziora Wilczyńskiego. Organ I instancji wskazał, że w podstawie prawnej postanowienia z [...] czerwca 2017 r. jako podstawę wszczęcia postępowania wskazał art. 9 ustawy szkodowej. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, więc organ I postanowił umorzyć postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja Frank Bold w Krakowie. Decyzją z [...] października 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał, że wskazanie art. 9 ustawy szkodowej jako podstawy wszczęcia postępowania stanowi okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania. Brak powołania w rozstrzygnięciu prawidłowej podstawy prawnej w sytuacji, gdy taka podstawa istnieje, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej umorzenie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu jako podstawę wszczęcia postępowania powinien wskazać art. 15 ustawy szkodowej. W tej sprawie powinno zostać przeprowadzone z urzędu postępowanie administracyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.) Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że na tym etapie postępowania nie zachodziła podstawa do jego umorzenia. W ocenie Sądu I instancji istnieje podstawa prawna do prowadzenia postępowania w trybie ustawy szkodowej. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia określonych działań została bowiem przewidziana m. in. w art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy szkodowej. Postępowanie w sprawie zapobiegania szkodom w środowisku i naprawy szkód w środowisku może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W tej sprawie nie miał natomiast zastosowania szczególny tryb wszczęcia postępowania z art. 24 ustawy szkodowej, ponieważ brak było zgłoszenia szkody w środowisku. W uzasadnieniu postanowienia wszczynającego postępowanie wskazano na konkretne okoliczności faktyczne uzasadniające przyjęcie prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku. Organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić jednoznacznie, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w związku ze stwierdzeniem zagrożenia lub szkody w środowisku. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprzeciw nie odnosił się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących braku podstaw do zastosowania art. 15 ustawy szkodowej oraz podmiotów współodpowiedzialnych za spowodowanie szkody w środowisku. Ustalenia w tym przedmiocie powinien przeprowadzić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej, przez "przesądzenie", że w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy szkodowej. Po drugie, art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy szkodowej przez "przesądzenie", że przepis ten znajduje zastosowanie w tej sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez przekroczenie granic sądowej kontroli decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w tej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Spowodowało to nieuprawnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do oddalenia sprzeciwu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. oraz 153 w związku z art. 170 i art. 190 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice kompetencji sądu. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z ewentualnym wystąpieniem szkody w środowisku i w trybie ustawy szkodowej. Następnie organ I instancji umorzył postępowanie jedynie w oparciu o stwierdzenie, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania wskazano błędną podstawę materialnoprawną. Nie ulega jednak wątpliwości, że błędne wskazanie materialnoprawnej podstawy wszczęcia postępowania nie stanowi samoistnej podstawy umorzenia postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ I instancji w sposób obszerny uzasadnił postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie prowadził określone czynności w sprawie. Brak więc było podstaw do uznania, że błędne wskazanie podstawy wszczęcia postępowania spowodowało, że sprawa ta stała się bezprzedmiotowa. Przeciwnie, przedmiot postępowania nadal istnieje i jest nim na obecnym etapie ewentualna szkoda w środowisku. Organ I instancji był więc zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i określić swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze, że organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na błędne wskazanie podstawy jego wszczęcia, na obecnym etapie postępowania nie można było przesądzić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinien był wydać organ I instancji. Tego rodzaju wiążącej oceny nie sformułował ani Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ani też organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że w przypadku stwierdzenia, że w tej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie ustawy szkodowej organ I instancji będzie zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Wymaga to jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, czego w tej sprawie niewątpliwie zabrakło. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie. Przeciwnie, część zarzutów potwierdza zasadność wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Skarżąca wskazuje bowiem na zaistnienie szkody przed wejściem w życie ustawy szkodowej oraz podmioty współodpowiedzialne za powstanie tej szkody. Kwestie te nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i stanowiło naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji nie miał możliwości odniesienia się do tych okoliczności, ponieważ muszą one być przedmiotem ustaleń organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji nie stwierdził, że art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tejże ustawy, znajdowały zastosowanie w tej sprawie i powinny stanowić podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Sąd I instancji wskazał jedynie, że z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy szkodowej wynika kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia określonych działań, jednocześnie zastrzegając, że dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwoli na ocenę, jakiego rodzaju decyzja może zostać wydana w tej sprawie. Sąd I instancji trafnie przy tym stwierdził, że norma z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy szkodowej mogła stanowić podstawę wszczęcia postępowania, uwzględniając uzasadnienie postanowienia o wszczęciu postępowania,. Sąd I instancji nie odnosił się do zastosowania art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej, ponieważ prawidłowo wyjaśnił, że kwestia zastosowania tego przepisu (a więc data powstania szkody i zależny od tego reżim prawny) będzie przedmiotem oceny organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych przyczyn nie można zarzucić Sądowi I instancji, że przekroczył granice kontroli działalności organu administracji publicznej, wyznaczone w tej sprawie przez art. 64e p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji dotyczyła bowiem wyłącznie podstaw zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tej oceny Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprzeciw podlegał oddaleniu stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., a art. 151a § 1 p.p.s.a. nie znajdował zastosowania w tej sprawie. Wynikało to z trafnego przyjęcia, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów były więc nieuzasadnione. Nie doszło również do naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., ponieważ jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie sformułował wiążącej oceny prawnej w zakresie konieczności wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w trybie ustawy szkodowej. Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów sprzeciwu, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił, że część zarzutów nie może zostać rozstrzygnięta na etapie rozpoznania sprzeciwu z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ I instancji. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.