II OSK 1934/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1023/18 w sprawie ze sprzeciwu D.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1023/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw D.J. (dalej określanej jako skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty K. wpłynął wniosek M.W. i E.W. (określanych dalej jako wnioskodawcy) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą) zobowiązał wnioskodawców do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego - w terminie do dnia [...] września 2018 r. - przez dostosowanie planowanej inwestycji do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, a nadto zażądał, by postanowienie tegoż Burmistrza z dnia [...] lipca 2018 r. o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy miało potwierdzenie, że nie wniesiono od niego zażalenia. W związku z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku. W odwołaniu wnioskodawcy zaskarżyli w całości powyższą decyzję i postanowienie wzywające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu stwierdzili, że nałożony na nich obowiązek uzyskania potwierdzenia, że od dołączonego przez nich postanowienia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy nie wniesiono zażalenia, był niemożliwy do spełnienia w wyznaczonym terminie, skoro skarżąca wniosła od niego zażalenie. Zaznaczyli, że organ otrzymał informację o wniesieniu zażalenia w dniu [...] sierpnia 2018 r., a wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. w dniu [...] września 2018 r. postanowienie zostało doręczone organowi pierwszej instancji jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji ([...] września 2018 r.). Ponadto argumentowali, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, a Burmistrz Miasta K. nie wstrzymał jego wykonania. Wnioskodawcy podnieśli także, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do szerokości elewacji frontowej dotyczą tej elewacji, która znajduje się od frontu działki, a zatem ograniczenie to dotyczy jedynie takiej rozbudowy, która spowoduje zwiększenie szerokości elewacji budynku od strony ul. [...]. Sporna rozbudowa znajduje się pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a granicą z działką [...] odległą o 4 m od budynku mieszkalnego, w związku z czym określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej (od 8 m do 16 m) nie może odnosić się jedynie do części rozbudowywanej. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., powoływanej dalej jako K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wezwanie zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. było zbędne, gdyż załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy posiadała klauzulę ostateczności, a z projektu budowlanego wynika, że całość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku wynosić będzie 14,89 m. Organ odwoławczy podkreślił także, że front działki znajduje się od strony ul. [...], a określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej będzie dotyczyć maksymalnej szerokości tej elewacji dla całego rozbudowywanego budynku, w związku z czym zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy było nieprawidłowe. Od decyzji tej sprzeciw wniosła skarżącą podważając zasadność wydania decyzji kasacyjnej, skoro decyzja organu pierwszej instancji było prawidłowa. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd przede wszystkim stwierdził, że Starosta sformułował obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w sposób nieczytelny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie intencji organu. Wprawdzie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale przymiot ostateczności tej decyzji nie zależy od tego, czy postanowienie wyjaśniające jej treść stało się ostateczne. Tym samym nie było przeszkód, aby organ dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, brak więc było podstaw do wzywania wnioskodawców o usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Sąd nadto zauważył, że organ pierwszej instancji pozyskując informację, że od postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji wniesiono zażalenie, winien był z urzędu zmienić postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. co do terminu realizacji nałożonego na inwestorów obowiązków. Termin ten nie jest bowiem terminem ustawowym i zależy od uznania organu, przy czym musi być on wystarczająco długi, by umożliwić inwestorowi skuteczne zrealizowanie nałożonych na niego obowiązków. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że front działki mieści się od strony ul. [...], podczas gdy z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że całość elewacji frontowej istniejącego budynku wraz z częścią rozbudowywaną od strony tej drogi wynosić będzie 14,89 m. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do szerokości elewacji frontowej dotyczą tej elewacji, która znajduje się od frontu działki, wobec tego określony w decyzji wymóg zachowania szerokości elewacji frontowej od 8 m do 16 m dotyczy elewacji od strony ul. [...]. Mając to na względzie nałożenie na wnioskodawców obowiązku dostosowania planowanej inwestycji do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia sprzeciwu w oparciu o art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.) sprzeciw ten oddalił. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie całości. W skardze tej podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącej odniósł do art. 138 § 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; w pierwszym przypadku przez zastosowanie tego przepisu, a w drugim - przez jego niezastosowanie. Z kolei pierwszy zarzut procesowy dotyczył art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne rozpoznanie sprzeciwu i uznanie, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej zarzucił następnie błędne zastosowanie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, a nadto niezastosowanie art. 151a § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania względnie rozpoznania sprzeciwu w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że sporna rozbudowa ma zostać zrealizowana na działce nr [...] pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a granicą działki nr [...] w pasie odległym 4 m od budynku mieszkalnego, który powinien zostać wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Żaden obowiązujący przepis w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewiduje takiej możliwości lokalizacji, jaka została zaprojektowana. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ był wystarczający do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. W ocenie pełnomocnika skarżącej wydana przez ten organ decyzja pomimo wadliwego uzasadnienia odpowiadała prawu, a organ odwoławczy powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie uchyla się bowiem decyzji, jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy może zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Tym samym kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane, a następnie uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne, realizowane w granicach obu podstaw, koncentrują się wokół jednego zasadniczego zagadnienia i zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjmującego, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dochodząc do trafnej konkluzji, że po pierwsze brak było podstaw do wydania przez Starostę K. postanowienia wzywającego wnioskodawców do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym i po drugie - co jest już prostą konsekwencją tej wadliwości - do odmowy z tego powodu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę budynku), tj. wobec niewykonania postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości. Już w tym miejscu należy zaakcentować, że stanowiło to wyłączną przyczynę wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy, stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku usunięcia, w wyznaczonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 odnosi się do wad materialnych dołączonej do wniosku dokumentacji budowlanej, a więc takich które mogą być sprawdzane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie analizy merytorycznej po skutecznym wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do wezwania, wydane postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. Stwierdzenie zaś braku podstaw do korzystania z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawcy dołączyli wszak do wniosku ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. o warunkach zabudowy dla planowanego przez nich zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], która m.in. w pkt 3.3 lit. c określała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania tej działki oraz jej zabudowy (w tym wypadku rozbudowy budynku). W decyzji tej ustalona została szerokość elewacji frontowej rozbudowanego budynku (w przedziale od 8 m do 16 m), co jest wymogiem wynikającym z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powstała po stronie organu wątpliwość, czy określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej odnosi się do budynku już po jego planowanej rozbudowie została wszak rozwiana w postanowieniu z dnia [...] lipca 2018 r., wyjaśniającym tę wątpliwość, ostatecznym przed dniem wydania decyzji odmownej, z którym organ się zapoznał. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do wzywania wnioskodawców do usunięcia nieprawidłowości, skoro taka nieprawidłowość nie wystąpiła, a rzeczą organu pierwszej instancji było dokonanie sprawdzenia kompletności wniosku i dokumentacji budowlanej oraz oceny zgodności projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, w tym z wymaganiami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zakładającego m.in., że szerokość elewacji frontowej budynku po jego rozbudowie wynosić będzie 14.89 m (od strony drogi publicznej - ul. [...]). Jak już na wstępie zauważono organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym – uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, stąd organ odwoławczy nie miał nawet możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydania decyzji merytorycznej. Odnosząc się do spostrzeżenia pełnomocnika skarżącej, że w istocie rzeczy winna była zostać wydana decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że już sam fakt nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji wykluczał taka możliwość. Podnoszona zaś kwestia zgodności sposobu usytuowania zaprojektowanego budynku z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi będzie stanowiła przedmiot zainteresowania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Skoro Sąd rozpoznając sprzeciw od kasacyjnej decyzji organu odwoławczego mógł jedynie ocenić istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w ostatnio powołanym przepisie, tym samym nie naruszył art. 64e P.p.s.a. Skoro zaś nie zachodziły przyczyny do uwzględnienia sprzeciwu ostatni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 151 a § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.