II OZ 925/20

Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. sp. z o.o. z siedzibą w W, na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/18 o oddaleniu wniosku o "reasumpcję wyroku poprzez wydanie orzeczenia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a." w sprawie ze skargi A. M. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek H. sp. z o.o. o "reasumpcję" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/18, którym uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego. Jak wynika z akt sprawy, na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. M. S.A. (dotychczasowy inwestor) wnioskowała na wypadek uchylenia zaskarżonej decyzji o niewstrzymywanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Po wydaniu ww. wyroku z wnioskiem z dnia 7 marca 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zawarto wniosek o reasumpcję wyroku przez wydanie orzeczenia w trybie art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wystąpiła H. sp. z o.o. (aktualny inwestor przedmiotowej inwestycji). Wnioskująca Spółka wskazała, że ww. wyrok uniemożliwiana jej realizację inwestycji z uwagi na skutki wynikające z treści art. 152 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika H. sp. z o.o. (który to podmiot nabył od M. S.A. nieruchomość objętą zaskarżoną decyzją i na który zostało przeniesione pozwolenie na budowę). Następnie Sąd I instancji doręczył ww. Spółce odpis wyroku z uzasadnieniem, co nastąpiło w dniu 10 kwietnia 2019 r. W dniu 10 maja 2019 r. (w terminie) ww. Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, w której sformułowała m.in. zarzut dotyczący naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a., argumentując, że Sąd I instancji ani na wniosek M. S.A., jak i z urzędu nie rozpoznał zasadności wydania orzeczenia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. H. sp. z o.o. ponowiła swój wniosek o reasumpcję wyroku w zakresie treści art. 152 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie o oddaleniu wniosku, powołał się na treść art. 152 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie wywołuje żadnych skutków do chwili uprawomocnienia się ww. wyroku. Jednak wyrok ten nie jest prawomocny i nie ma mocy wiążącej, ponieważ została od niego wniesiona skarga kasacyjna. Wyrok ten nie wywołał więc skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji. W tych warunkach Sąd nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego wyroku w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca H. sp. z o.o., formułując zarzut naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. i wskazując, że Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie całkowicie pominął treść tego przepisu, który przewiduje możliwość utrzymania skutków decyzji uchylonej przez sąd administracyjny. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ww. zażalenie na postanowienie z 28 stycznia 2020 r. jako wniesione po terminie. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 397/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu I instancji z 19 lutego 2020 r., wskazując, że odpis postanowienia z dnia 28 stycznia 2020 r. został doręczony na poprzedni (nieaktualny) adres pełnomocnika ww. Spółki. W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął do merytorycznego rozpoznania zażalenie ww. Spółki na postanowienie Sądu I instancji z 28 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowe zażalenie w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 397/20, należy ocenić jako wniesione w terminie. Ponadto dla uwypuklenia zagadnienia prawnego wynikającego z zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotowe zażalenie do co jego istoty i stosując odpowiednio przepisy postępowania kasacyjnego – odrzucił je jako niedopuszczalne stosownie do treści art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Spółka wnosząca zażalenie powinna mieć na względzie, że naprawianie błędów w wyrokowaniu przez wojewódzki sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie za pomocą środków prawnych i trybów przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sprawie wnioskująca Spółka domagała się "reasumpcji wyroku", a więc dokonania przez Sąd I instancji autokontroli w zakresie zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. Tryb autokontroli przewiduje art. 179a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna". Jest to jedyny przypadek kiedy ustawa przewiduje możliwość dokonania autokontroli (inaczej reasumpcji) zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku (wniosek o reasumpcję wyroku nie jest prawnie skuteczny bez wniesienia skargi kasacyjnej, nie mówiąc o etapie gdy został zgłoszony przez dany podmiot przed jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania). Poza tym ww. ustawa przewiduje też inne tryby korygowania błędów orzeczniczych, ale za pomocą tzw. retryfikacji, tj. uzupełnienia lub sprostowania elementów orzeczenia (patrz odpowiednio: art. 157 i art. 156 p.p.s.a.), które stanowią odrębne środki prawne od wnioskowanej przez ww. Spółkę reasumpcji wyroku. Ma rację ww. Spółka, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając jej wniosek o reasumpcję wyroku. Nie zmienia to faktu, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 152 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze, "skorygowanie" wyrokowania w wyniku reasumpcji nie następuje w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a., lecz w związku z zastosowaniem art. 179a p.p.s.a. Po drugie, taka "zmiana" jest możliwa o ile zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 179a p.p.s.a., a mianowicie, jeżeli w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W świetle art. 183 § 2 p.p.s.a. brak zamieszczenia w wyroku orzeczenia na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. nie stanowi wady skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania. Ponadto sam brak zamieszenia w wyroku rozstrzygnięcia o skutkach, o jakich mowa w art. 152 p.p.s.a., nie oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Należy bowiem uwzględnić, że aktualnie obowiązująca treść art. 152 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje aby stosowne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego co do skutków uchylonej decyzji miało zostać zamieszczone z urzędu przy wyrokowaniu. Co do zasady ustawowym skutkiem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a wynikającym z aktualnego brzmienia art. 152 § 1 p.p.s.a., jest de facto czasowe wstrzymanie jej wykonania. Odstąpienie od tej zasady zależy zaś od dyskrecjonalnej decyzji (uznania) sądu administracyjnego. Oznacza to, że dopiero odstąpienie od tej zasady wymaga od sądu administracyjnego zamieszenia stosownego w tym zakresie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie. Jest to bowiem konsekwencja przyjętego przez ustawodawcę modelu postępowania sądowoadministracyjnego, a racje wskazane we wniosku, jak i w zażaleniu przez ww. Spółkę, wskazujące na dotkliwe skutki wstrzymania procesu inwestycyjnego, stanowią w głównej mierze postulaty de lege ferenda, które powinny być skierowane do ustawodawcy. Aktualnie są to normalne skutki procesowe, z których wystąpieniem (zagrożeniem) powinien liczyć się podmiot realizujący inwestycję w oparciu o decyzję, która została poddana ocenie legalności sądu administracyjnego. Skoro, jak w tej sprawie, wskazywano, że Sąd I instancji wyrokując nie odniósł się do wniosku M. S.A. o niewstrzymywanie skutków zaskarżonej decyzji, ewentualny brak odniesienia się do tego wniosku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku może potencjalnie świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak dla zaistnienia przesłanki, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, wymaga to zbadania czy tego rodzaju wada postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadniczo może zostać ocenione, ale na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej. Trudno więc w takiej sytuacji mówić o oczywiście usprawiedliwionych podstawach skargi kasacyjnej. Należy bowiem uwzględnić, że pojęcie oczywistości mieści się w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. Taka sytuacja w okolicznościach tej sprawy nie nastąpiła jeśli chodzi o brak wypowiedzi Sądu I instancji co do skutków prawnych, o jakich mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a., albowiem w takim przypadku obowiązuje skutek wynikający wprost z ustawowy. A zatem na aktualnym etapie postępowania Sąd I instancji prawidłowo potraktował przedmiotowy wniosek jako wniosek o reasumpcję wyroku. Jednak stwierdzenie przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do "zmiany" orzeczenia w drodze reasumpcji nie jest zaskarżalne, ponieważ żaden z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowi art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy postanowień, których przedmiotem jest wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61. Natomiast możliwy zakres do wyrokowania wynikający z art. 152 § 1 p.p.s.a. dotyczy niewstrzymywania przez wyrok uchylający decyzję jej skutków, co jest innym zagadnieniem niż wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji. Oczywiście można rozważać, że od zaskarżonego postanowienia przysługuje zażalenie w ramach szeroko rozumianego zagadnienia "wstrzymania wykonalności decyzji". Jednak zważywszy na cel i zamiar regulacji wynikającej z art. 152 § 1 p.p.s.a. to wyrok ma od razu wywołać określone skutki. W konsekwencji bez zmiany przepisów o postępowaniu zażaleniowym uprawnionym jest stwierdzenie, że omawiana kwestia nie mieści się w zakresie wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ jest to inna instytucja prawna niż wynikająca z art. 61 p.p.s.a. A mianowicie, art. 152 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wypowiedzenia się o skutkach uchylonej decyzji, ale w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję. Ponadto przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do "zmiany" wyroku sądu administracyjnego na zasadzie jak w przypadku reasumpcji bądź retryfikacji. Dlatego mając na względzie ogólną regułę wynikającą z art. 194 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą "zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie", brak wyraźnego wskazania, że na orzeczenie wydane w związku z zastosowaniem art. 152 § 1 p.p.s.a. przysługuje zażalenie oznacza, iż od takiego orzeczenia nie przysługuje taki środek prawny. Brak przesłanek do dokonania reasumpcji wyroku oznacza, że skarga kasacyjna, o ile spełnia wymagana formalne, powinna zostać przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozpoznania, co w tej sprawie już nastąpiło (nota bene dwukrotnie). W konsekwencji powyższego należało uznać przedmiotowe zażalenie jako niedopuszczalne na postanowienie Sądu I instancji z 28 stycznia 2020 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.