VII SA/Wa 1213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i J. J., zwanych dalej "skarżącymi", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej "PINB") nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w sprawie nakazu rozbiórki obudowanej wiaty o konstrukcji stalowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w dniu 12 maja 2016 r. przeprowadził kontrolę obudowanej wiaty o konstrukcji stalowej położonej na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w Ż. przy ulicy W. Przedmiotowa parterowa wiata z dachem jednospadowym o wymiarach zewnętrznych 16,0 x 7,80 m, posiada ściany i dach wykonany z blachy trapezowej. Wysokość wiaty mierzona przy okapie dachu wynosi 4,9 m, natomiast w kalenicy wynosi 5,6 m. Wiata obejmuje jedno pomieszczenie i usytuowana jest bezpośrednio przy budynku handlowo-produkcyjnym. W trakcie kontroli stwierdzono, że wewnątrz wiaty składowane były materiały budowlane: kręgi blachy stalowej. Skarżący w dniu kontroli oświadczył, że nie posiada dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. wiaty oraz że w dacie zakupu nieruchomości, tj. w 2003 r. na terenie działki znajdowała się już zabudowana wiata konstrukcji stalowej. PINB ustalił, że dla przedmiotowej wiaty nie udzielono pozwolenia na budowę. Ponadto ze zgromadzonych dokumentów wynika, że przedmiotowa wiata powstała po 2002 r. w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym organ wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. PINB nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. We wskazanym terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W związku z tym PINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowej wiaty. W wyniku odwołania skarżących, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie nr [...], a równocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. [...] WINB zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu jednoznaczne określenie daty powstania spornej wiaty. 3. Po ponownym zbadaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki obudowanej wiaty konstrukcji stalowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w Ż. przy ul. W., wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "pr.bud.". W uzasadnieniu organ wskazał, że dla przedmiotowej wiaty nie udzielono pozwolenia na budowę, a zatem budowa wiaty po 2002 r. została przeprowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo, organ wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. ponownie nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2017 r. określonych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli wskazanych dokumentów. W dniu 14 listopada 2017 r. organ ponownie wezwał skarżących do przedłożenia dokumentów, jednak i to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Z uwagi na brak możliwości zalegalizowania obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, organ miał obowiązek nakazania rozbiórki takiego obiektu. 4. Skarżący pismem z 16 stycznia 2018 r. (uzupełnionym przez pełnomocnika skarżących w dniu 18 stycznia 2018 r.) złożyli odwołanie od powyższej decyzji PINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ prowadzący postępowanie ustalenia w sposób dokładny stanu faktycznego; naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego z uwzględnieniem jedynie częściowego materiału dowodowego, a pozostającego w całkowitej sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, tj. oparcie stanu faktycznego na oświadczeniu poprzedniego właściciela J. G. z pominięciem dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym wyjaśnień skarżących; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżących w zakresie korzystania z przysługującego im prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. 5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 pr.bud. Organ odwoławczy uznał, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Przedmiotowa wiata posiada wymiary 16,0 m x 7,80 m. Jest to obiekt o konstrukcji stalowej z poszyciem z blachy trapezowej. Dokonując kwalifikacji ww. obiektu organ wskazał, że nie stanowi on budynku, ani obiektu małej architektury. Stanowi zatem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący powinni przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas realizować ww. inwestycję. W ocenie organu drugiej instancji zasadne więc było zastosowanie do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 pr.bud. Organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną, jednak skarżący nie wywiązali się w terminie z nałożonych na nich obowiązków i nie przedłożyli żądanej dokumentacji. Słusznie zatem PINB nakazał rozbiórkę obudowanej wiaty konstrukcji stalowej, wobec odstąpienia przez inwestora od procedury legalizacyjnej poprzez niedostarczenie dokumentacji wskazanej w postanowieniu nr [...] z [...] lipca 2017 r. Zdaniem organu drugiej instancji kroki podjęte przez organ powiatowy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego omawianej sprawy, tj. wystąpienie do Archiwum Państwowego w W. Oddział w M., wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wystąpienie do E. G., M. G. i J. G. (poprzednich właścicieli nieruchomości) czynią zadość zaleceniom wskazanym w decyzji [...] WINB z [...] lutego 2017 r. Ustalenia poczynione dzięki powyższym czynnościom uzasadniają zastosowanie w omawianej sprawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stanowiska skarżących, w myśl którego niemożność odnalezienia egzemplarza lub kopii pozwolenia na budowę wyklucza możliwość uznania, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, [...] WINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładała na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, jednak w myśl art. 63 pr.bud. z 1994 r. właściciel lub zarządca obiektu jest już obowiązany przechowywać przez okres jego istnienia dokumentację budowy. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że nieposiadanie przez właścicieli decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowiło wyłącznej podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania zebrał obszerny materiał dowodowy, z którego bezspornie wynika, że przedmiotowy obiekt powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 20 kwietnia 2018 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w sposób dokładny stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie; naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego z uwzględnieniem jedynie częściowego materiału dowodowego, a pozostającego w całkowitej sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, tj. oparcie stanu faktycznego na oświadczeniu poprzedniego właściciela J. G. z pominięciem dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym wyjaśnień skarżących pozostających w sprzeczności z oświadczeniem przedstawiciela poprzedniego właściciela nieruchomości; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącym w zakresie korzystania z przysługującego im prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. 7. Odpowiadając w dniu 18 maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a przez to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma sposób przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego. Od jego wyników zależy bowiem, które przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie: czy obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pr.bud.), czy też wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W opinii Sądu nie ma podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie obowiązków wskazanych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. oraz [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że zaniechały prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty stalowej zwrócił się do wszystkich tych instytucji, które mogłyby posiadać dokumenty potwierdzające wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty lub skuteczne dokonanie przez skarżącego zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, gdyby takie zgłoszenie było dopuszczalne i wystarczające. PINB wystąpił do Archiwum Państwowego w W. Oddział w M., a także do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W rezultacie PINB prowadzący postępowanie otrzymał z Archiwum Państwowego w W. Oddział w M. uwierzytelnioną kserokopię decyzji pozwolenia na budowę budynku punktu skupu żywca będącego przedmiotem [...] w Ż. wraz z planem zagospodarowania z 1972 r. Z dokumentów tych wynika, że przed 1972 r. w miejscu, na którym znajduje się obecnie przedmiotowa wiata stalowa nie istniał ani nie planowano budowy żadnego budynku lub budowli. Z kolei, Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. przesłał organowi nadzoru budowlanego zdjęcia lotnicze w formie elektronicznej oraz w formie wydruków, wykonane w latach 1996, 2004, 2009 oraz 2012 (k. 32-33 akt PINB). Ze zdjęć tych wyraźnie wynika, że w 1996 r. do podłużnego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...] od strony południowo-wschodniej nie była dobudowana żadna konstrukcja o charakterze i wymiarach spornej wiaty stalowej. Wiata taka jest już natomiast widoczna na zdjęciu z 2004 r. oraz na zdjęciach z 2009 r. i 2012 r. jakość przesłanych zdjęć nie może budzić wątpliwości. Z materiałów archiwalnych uzyskanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że wiata powstała między rokiem 1996 a rokiem 2004. Ten stan rzeczy potwierdzony przez inne dowody wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa wiata została zbudowana w okresie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. uzyskał również oświadczenie J. G., według którego działka nr ewid. [...] położona przy ul. W. do 2003 r. stanowiła własność spółki jawnej, której współwłaścicielami byli J. G., E. G. i M. Gr. W okresie, w którym przedmiotowa działka należała do wymienionej spółki nie powstała żadna konstrukcja będąca lub mogąca być podstawą obecnej wiaty stalowej. Po 2003 r. wspólnicy spółki nie interesowali się już zabudową działki nr ewid. [...] (k. 34 akt PINB). Dodatkowo, z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2003 r. przed notariuszem w Ż., stanowiącego umowę sprzedaży działki o nr ewid. [...] wynika, że nieruchomość ta była zabudowana jedynie budynkiem magazynu (§ 1a oraz § 3a aktu notarialnego, za k. 12 akt PINB). Dokumenty uzyskane z innych źródeł potwierdzają ponadto, że w zasobach archiwalnych innych instytucji nie ma żadnego źródła, które uprawdopodobniałoby twierdzenie o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty. Z tego względu rozważania skarżących o możliwym zaginięciu oryginalnego pozwolenia na budowę są całkowicie niewiarygodne. Skarżący nie wskazali również, aby w przeszłości miały miejsce zdarzenia losowe takie jak pożar lub powódź, które mogłyby doprowadzić do zniszczenia oryginału lub kopii pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty. Wskazane dokumenty potwierdzają ustalenia przyjęte przez PINB i będące podstawą wydania przez organ decyzji nr [...] z [...] stycznia 2018 r. W związku z tym zarówno zarzuty niezbadania przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, jak i niewiarygodności poszczególnych źródeł nie mogą być uznane za przekonujące. 10. Niezależnie od ustaleń faktycznych Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione są twierdzenia skarżących, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku posiadania dokumentów odnoszących się do zabudowy należącej do niego nieruchomości gruntowej. Rzeczywiście, takiego obowiązku nie przewidywała ustawa z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Natomiast w art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi się, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą określone w art. 60 pr.bud., a także dokumenty odnoszące się do robót budowlanych wykonanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Nie jest więc tak, że przepisy prawa budowlanego przewidują domniemanie legalności istniejącego obiektu. Przeciwnie, właściciel lub zarządca nieruchomości na terenie której zlokalizowany jest obiekt budowlany ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. brak obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej nie był bezwzględny i sprawiał, że ciężar dowodu w kwestii samowoli spoczywał wyłącznie na organie nadzoru budowlanego. Organy administracji mogły bowiem i powinny brać pod uwagę wszelkie inne środki dowodowe, mogące przemawiać za określonym ustaleniem co do faktów. Wynikało to z art. 75 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17). Stanowisko skarżących w kwestii udowodnienia samowoli budowlanej należy uznać za całkowicie nieprzekonujące. Powyższe obowiązki dotyczące dokumentacji budowlanej mają zastosowanie również w przypadku, w którym własność określonej zabudowanej nieruchomości została przeniesiona na inny podmiot w drodze czynności prawnej. Zasadą jest bowiem, że odpowiedzialność za legalne prowadzenie robót budowlanych ponosi aktualny właściciel nieruchomości. Gdyby w toku postępowania okazało się, że samowola budowlana miała miejsce pod rządami poprzedniego właściciela lub właścicieli, to obecnemu właścicielowi przysługiwałoby roszczenie odszkodowawcze, a więc uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym, wobec zbywcy samowolnie zabudowanej nieruchomości. W świetle przedstawionych zasad obowiązującego prawa budowlanego należy przyjąć, że sugestie skarżących o zbudowaniu przedmiotowej wiaty stalowej przez J. G. lub pozostałych poprzednich współwłaścicieli działki nr ewid. [...] są całkowicie nietrafne i nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji [...] WINB. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.