VII SA/Wa 1479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. i dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ wojewódzki") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] WINB i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Starosta [...] udzielił [...] i [...] pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego na działce nr ewid. [...] w [...] przebudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], [...] WINB po rozpoznaniu wniosku [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. uznając, że decyzja ta rażąco narusza art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 226 ust. 1 w zw. z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia), bowiem niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji odstąpienia od projektu budowlanego modernizacji budynku usługowego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. poprzez wysunięcie dachu budynku poza lico ściany szczytowej od strony działki [...] co sprawiło, że ściana w granicy nie spełnia wymagań przeciwpożarowych. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r. odwołanie złożył [...] zarzucając przede wszystkim, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż faza projektowania budynku nastąpiła przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego, a następnie uznając, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przytoczył treść § 226 ust. 1 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 – dalej: "rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.") i wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2002 r. Nr 106, poz. 1126) PINB w [...] w związku z odstąpieniem przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę (określonych decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) poprzez wykonanie schodów na zewnątrz budynku, nakazał wykonać określone czynności, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po wywiązaniu się inwestorów z ww. obowiązku Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzja ta w ocenie GINB nie nosi cech rażącego naruszenia prawa ponieważ w jej uzasadnieniu znalazło się zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, przy czym nie jest ono wewnętrznie sprzeczne i nie zawiera powodów, które uzasadniałyby odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odnośnie wysunięcia dachu poza lico ściany budynku GINB wskazał, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdza zgodność wykonania inwestycji z projektem budowlanym, zaś z projektu budowlanego oraz aneksu do tego projektu, stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku, co prawda nie wynika, że dach miał być wysunięty poza lico ścian szczytowych, tym niemniej w części rysunkowej projektu budowlanego nie przewidziano ściany wyprowadzonej ponad dach. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że brak wyprowadzenia ściany ponad dach zostało przewidziane w projekcie budowlanym, a co za tym idzie niewykonanie ściany odpowiadającej przepisom techniczno – budowlanym nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Dalej GINB wyjaśnił, że jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła [...], zarzucając jej brak wyjaśnienia w przekonujący sposób zajętego stanowiska, co zdaniem skarżącej narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji GINB są wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony organ przyznaje, że z projektu budowlanego nie wynika, że dach budynku miał być wysunięty poza lico ścian szczytowych, a jego wysunięcie jest ewidentnym odstępstwem od projektu, z drugiej zaś strony nie uznaje tego odstępstwa za rażące naruszenie prawa w rozumieniu prawa administracyjnego nakazując roszczeń z tego tytułu dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie decyzji ograniczyło się do opisania przebiegu sprawy, zaś lakoniczne stwierdzenie, że niewykonanie ściany odpowiadającej przepisom techniczno – budowlanym nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, mogłoby wystarczyć na uzasadnienie zajętego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim należy podkreślić, że chociaż postępowanie toczyło się trybie nieważnościowym, to organy nadzoru budowlanego nie były zwolnione od zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższą regulację Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia, na co słusznie wskazuje skarżąca. Ponadto organ odwoławczy nie poczynił właściwych ustaleń dotyczących odstępstw od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę jakich dokonał inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, natomiast nie odniósł się do całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W zasadzie uznać należy, że organ odwoławczy nie zauważył, że oprócz wskazanych przez skarżącą odstępstw być może doszło także do zmiany w zakresie otworów okiennych w ścianie północnej budynku, o czym poniżej. Podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji nie wynika w żaden sposób, czy ujawnione odstępstwo od projektu budowlanego w postaci wysunięcie dachu poza lico ścian szczytowych budynku miało charakter istotnego odstępstwa. Niewątpliwie samo wskazanie, że wysunięcie dachu w sytuacji gdy projekt nie przewidywał ściany wyprowadzonej ponad dach budynku nie przesądza jeszcze o tym, czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu. W tym miejscu należy podnieść, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-6 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie oceniał stwierdzonego odstępstwa w świetle art. 36 a Prawa budowlanego pomijając, że ocena wysunięcia dachu poza lico ściany winna być oceniana w okolicznościach danej sprawy, przy ustaleniu w szczególności jakiej długości jest to wysunięcie. Nie wystarczyło więc wskazać, że nastąpiła zmiana w zakresie długości dachu, ale zakres tej zmiany należało odnieść do realiów panujących na zainwestowanej działce. Tymczasem organ poza przytoczeniem treści § 226 i § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w istocie nie wyjaśnił, czy ściana budynku od strony działki nr ewid. [...] należącej do skarżącej jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie wyjaśnił także, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można było uzyskać stan zgodny z prawem przez zatwierdzenie dachu w takiej formie. Mamy bowiem do czynienia ze ścianą szczytową, która powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co z kolei determinuje rozwiązania projektowe w zakresie rozwiązań technicznych dachu. Dodać również należy, że charakter zabudowy zwartej, tak jak w tej sprawie wymusza przy projektowaniu i wznoszeniu oraz rozbudowie budynków szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Podkreślenia wymaga to, że o ile wskazane przez organ odstępstwo nie zawsze musi być uznane za istotne niemniej zakres tych zmian musi być wszechstronnie oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie ocenił charakteru odstępstw wskazywanych przez skarżącą, ale pominął, że z załączonych do projektu budowlanego uzgodnień rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...] czerwca 1999 r. wynika, że ściany budynku przy ul. [...] w [...] ze wszystkich stron, a w szczególności od budynku 2 i 3 tj. od strony północnej i wschodniej są bez otworów. Natomiast otwór okienny na drugiej kondygnacji jest wykonany z luksferów 0,5 godz. odporności ogniowej. Tymczasem z projektu przebudowy istniejącego budynku wynika, że w ścianie północnej istniały dwa otwory okienne na drugiej kondygnacji. Z kolei skarżąca na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. wyjaśniła, że od strony jej budynku tj. od strony północnej było jedno małe okno. Nie sposób w tej sytuacji ocenić, czy okno na drugiej kondygnacji, o którym mowa w uzgodnieniu znajdowało się w ścianie od strony północnej i było wypełnione luksferami, bowiem załączony materiał zdjęciowy z 1998 r. nie obejmuje tej ściany. W świetle zatem rozbieżności między projektem, uzgodnieniem rzeczoznawcy, o którym mowa powyżej i wyjaśnieniami skarżącej, należało uznać, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., była co najmniej przedwczesna. W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotna jest zatem ocena odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dotyczy to przede wszystkim zmian w zakresie niewykonania ściany odpowiadającej przepisom techniczno - budowlanym przywołanym przez organ I instancji, a dotyczącym ochrony przeciwpożarowej. Podsumowując uznać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, pozwalający na bezsporne ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia określonego przepisu prawa. Dlatego nie przesądzając wyników postępowania administracyjnego powinno być ono powtórzone. Organ ponownie powinien przede wszystkim dokonać całościowych ustaleń w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (ich istotności w okolicznościach niniejszej sprawy), następnie przeprowadzić ich analizę w kontekście przepisów Prawa budowlanego w tym techniczno – budowlanych, ocenić czy zostały one zachowane czy też naruszone, a jeśli tak, czy naruszenie to ma charakter rażący. GINB zobowiązany zatem będzie do zbadania, czy pozwolenie na użytkowanie, udzielone decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nie narusza tych przepisów, które stanowiły ustawowe upoważnienie dla Starosty [...] do wydania decyzji pozytywnej. Ponadto ustali, bowiem nie wynika to z zaskarżonej, ani poprzedzającej ją decyzji [...] WINB, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w art. 59b Prawa budowlanego w brzmieniu na datę wydania decyzji (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b tej ustawy, stanowiącym, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Dopiero pozytywny wynik tej obowiązkowej kontroli nakłada na organ obowiązek udzielenie pozwolenia na użytkowanie - art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd w tym miejscu podkreśla, mając na uwadze zarzut [...] zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że posłużenie się w tej sprawie przez orzekające organy rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. było właściwe. Jego regulacje mają bowiem zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie jego wejścia w życie. Związane jest to z tzw. retrospektywnym, lecz nie retroaktywnym działaniem prawa. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowego aktu. Istnienie zaś budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego prawa", lecz jest nadal użytkowany tj. pod rządami "nowego prawa" stanowi zdarzenie ciągłe, trwające po wejściu w życie nowych unormowań. Na powyższą potrzebę tzn. korzystania z obecnej regulacji prawnej, w tym przypadku z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazuje, na co słusznie zwrócił uwagę GINB brzmienie jego § 330 pkt 1, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis ten dotyczył sytuacji przejściowej, kiedy inwestor przed dniem 16 grudnia 2002 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, który opracowany został na podstawie dotychczasowych przepisów wykonawczych rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), wówczas z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 miały zastosowanie przepisy dotychczasowego rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z tych unormowań, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Natomiast w świetle tej ostatniej regulacji, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W niniejszej sprawie tymczasem stwierdzone zostało niedochowanie wymogu wykonania ściany odpowiadającej wymogom z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co ewidentnie związane jest z koniecznością zachowania względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.