II SA/Wr 277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po stwierdzeniu dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo wstrzymania użytkowania postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], nakazał A. Spółce z o.o. z siedzibą w B. przy ul. P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G. (działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], [...], obręb M.) wynikający z ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] roku. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G. bez wymaganego zgłoszenia przez Spółkę A. sp. z o.o., będącą właścicielem nieruchomości, zostało wszczęte z urzędu w dniu 26 sierpnia 2015 r. Czynności kontrole przeprowadzone w dniu 25 sierpnia 2015 r. wykazały, że Spółka użytkuje przebudowaną spalarnię odpadów medycznych i weterynaryjnych, przy czym przebudowa dokonana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę polegała na demontażu urządzeń instalacji znajdujących się w budynku spalarni i zamontowaniu "nowych" urządzeń w budynku i poza obrysem obiektu. Na podstawie ustaleń własnych organu oraz na podstawie wystąpienia D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] roku ustalono, że w wyniku wprowadzonych zmian w linii technologicznej spalarni zwiększono wydajność instalacji unieszkodliwiania odpadów medycznych z 50 kg/h do 350 kg/h. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazał przy tym, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach administracyjnych. Organ orzekający zwrócił uwagę na fakt, że obiekt został wybudowany legalnie i posiada pozwolenie na użytkowanie jako "budynek spalarni odpadów szpitalnych na terenie Szpitala Miejskiego w M. przy ulicy G." (decyzja Starosty M. nr [...] z dnia [...] roku), z tym że obiekt wzniesiono i użytkowano wyłącznie na potrzeby lokalnego szpitala, czego potwierdzeniem są charakterystyczne parametry techniczne instalacji unieszkodliwiania odpadów o wydajności 50 kg/h przy ustalonym czasie 20 godz/dobę pracy spalarki typu SP-50 (decyzje: Wojewody D. z dnia [...] roku i z dnia [...] roku o wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów oraz decyzja Marszałka Województwa D. nr [...] z dnia [...] roku zmieniająca decyzję Wojewody D. z dnia [...] roku). Organ wskazał ponadto, że w toku postępowania ustalił bezspornie, iż doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu poprzez zwiększenie ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. Z wystąpienia D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] roku i z informacji z dnia 20 sierpnia 2015 roku wynika, że maksymalna zdolność unieszkodliwiania odpadów po przebudowie instalacji wynosi 2948,4 Mg/rok (decyzja Marszałka Województwa D. z [...] roku, znak [...]). Tymczasem przed przebudową spalarni optymalna wielkość unieszkodliwiania odpadów była na poziomie 350 Mg/rok (decyzja Wojewody D. z [...] roku, znak [...] ze zm.). Ponadto, jak wynika z informacji organu środowiskowego z dnia [...] roku, czas pracy instalacji unieszkodliwiania odpadów wydłużono z 20 godz./dobę (7000 h/rok) do 24 godz./dobę (8424 h/rok) i ta okoliczność ma wpływ na zmianę warunków pracy i warunków higieniczno-sanitarnych panujących w obiekcie spalarni. Zdaniem organu zwiększenie ilości odpadów dopuszczonych do unieszkodliwiania spowodowała m.in. podwyższenie ilości gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza z instalacji spalarni a tym samym spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska. O skali zmiany warunków ochrony środowiska świadczy ilość substancji dopuszczona do wprowadzania do powietrza określona w pozwoleniach Marszałka Województwa D. przed przebudową spalarni i po przebudowie obiektu. Pierwotne pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Marszałka Woj. D. z dnia [...] roku) dopuszczało wielkość pyłów ogółem do wysokości 0,088 Mg/rok. Z kolei decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] roku dopuszczono ogólną wielkość wprowadzanych pyłów do powietrza na poziomie 1,0907 Mg/rok. Z przywołanych wyżej decyzji bezsprzecznie wynika, że dopuszczalne wartości wprowadzonych do powietrza pyłów i gazów uległy znaczącemu zwiększeniu. W tym kontekście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, że znaczące zwiększenie działalności wytwórczej lub usługowej w spalarni może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, także w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, a nawet - na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości - mogą kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] [...] w M. znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem A1ZU. Ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolach A1ZU wskazują przeznaczenie podstawowe: teren usług zdrowia - szpital powiatowy. Dla tego terenu dopuszcza się jedynie lokalizację lądowiska dla helikopterów, które stanowić będzie uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu, a nie spalarni odpadów medycznych o charakterze komercyjnym. Obecnie spalarnia nie stanowi integralnej części szpitala. Obiekt leży na wyodrębnionej działce i jest własnością spółki nie świadczącej usług w zakresie zdrowia. Organ orzekający stwierdził ponadto, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, bowiem Spółka A. nie posiada decyzji-pozwolenia i nie dokonała zgłoszenia właściwemu organowi o zmianie sposobu użytkowania obiektu, natomiast zdaniem ustanowionego pełnomocnika spółki nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem cyt. "spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. jest użytkowana w ten sam sposób od momentu jej wybudowania i została jedynie zmodernizowana i unowocześniona tak, aby spełniać wymagania dotyczące ochrony środowiska (...)". W dalszej części uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy, w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku nakazał Spółce A. wstrzymać użytkowanie spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G. (nieruchomość oznaczona numerem - geodezyjnym [...] am 21 obręb M.), a ponadto na A. nałożono obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. dokumentów, o których mowa art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał następnie, że przeprowadzona w dniu 4 grudnia 2015 roku kontrola wykazała jednoznacznie, że A. Spółka z o.o. nie zastosowała się do nałożonego obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu i eksploatowała spalarnię odpadów w M. przy ul. G.. Ten fakt został odnotowany w protokole z oględzin w dniu 4 grudnia 2015 roku oraz w notatce służbowej z dnia 24 listopada 2015 roku, przy czym uczestniczący w kontroli kierownik spalarni – P. K. oświadczył, że "...nie ma możliwości wstrzymania dostaw ciepła do [...], dlatego instalacja do termicznego spalania odpadów pracuje...". W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego zażądał też udostępnienia dokumentów związanych z użytkowaniem obiektu, tj. książki eksploatacji instalacji spalarni, lecz przedstawiciel właściciela spalarni - odmówił przedłożenia dokumentu. Organ orzekający wskazał następnie, że w tych okolicznościach za dowód w sprawie uznano kopie dokumentów potwierdzających odbiór przez spółkę A. i przekazanie do M. zakaźnych odpadów medycznych z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego [...] oraz Szpitala im. [...] w okresie wstrzymania użytkowania spalarni w M., tj. w październiku 2015 roku. Na załączonej kopii karty przekazania odpadu jako miejsce prowadzenia działalności wskazano "Instalację Termicznego Przekształcania Odpadów ul. [...] M.". Z kopii tego dokumentu wynika, że odpad medyczny przeznaczony do utylizacji został przyjęty w dniu 21 października 2015 roku. Dokumenty potwierdzające unieszkodliwienie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przedłożył organowi przedstawiciel Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców "[...]" w M.. Organ wyjaśnił też, że otrzymał informację z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W., że podczas przeprowadzonej kontroli spalarni w M. w dniu 12 listopada 2015 roku instalacja do termicznej utylizacji odpadów medycznych była eksploatowana. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów, nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych, zmiana nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, a spółka A. użytkuje obiekt pomimo jego wstrzymania. Tym samym strona mając możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sposób świadomy, konsekwentnie użytkując obiekt spalarni, nie skorzystała z tej możliwości i stworzyła przesłanki określone w art. 71 a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. Sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ orzekający przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przywołał treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ wskazał jednocześnie, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił treść przepisu art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 1 oraz art. 71a ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Następnie – odwołując się do treści art. 5 ust. 1 powołanej powyżej ustawy – organ wskazał, że stwierdzenie iż nastąpiła faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia dokonania zmian w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz w art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie. (Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwie sądowym, m.in. w wyrokach NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96 – Prawo Gospodarcze 1997 Nr 2, poz. 39, LEX nr 29642 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, LEX nr 46771). Organ podkreślił, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna (istotna), ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy – podzielając ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu spalarni odpadów medycznych – wskazał, że bez znaczenia w sprawie pozostają twierdzenia Spółki, że spalarnia pozostaje w związku z działalnością szpitala powiatowego usytuowanego na sąsiedniej działce. Organ odwoławczy za nie przekonywujące uznał też wyjaśnienia Spółki, że dokonała ona jedynie modernizacji i unowocześnienia spalarni, celem spełnienia wymagań z zakresu ochrony środowiska. Wyjaśnił jednocześnie, że ze zgromadzonych dowodów wykazujących pierwotne i obecne parametry spalarni, jednoznacznie wynika, iż dotychczasowa działalność została znacznie zintensyfikowana. Dla oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu spalarni odpadów medycznych, okolicznością prawnie obojętną pozostaje ponadto, czy spółka przekracza czy też nie, dopuszczalne w obecnym stanie faktycznym, normy przyznanych limitów spalania, czy emisji spalin. Ocena w tej kwestii nie należy bowiem do organów nadzoru budowlanego, które powołane są jedynie do ustalenia, czy intensyfikacja działalności spalarni doprowadziła do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Bez znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia jest w zasadzie, czy spółka zmieniając dotychczasowy sposób użytkowania spalarni, postarała się o stosowne zgody w zakresie zwiększenia limitów emisji. Dla organów nadzoru budowlanego istotnym jest jedynie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu (która wynika właśnie między innymi ze zwiększenia limitów spalania i emisji spalin, czy też zmian w dobowym czasie pracy spalarni), nie została poprzedzona stosownym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno - budowlanej. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, w tym wobec jednoznacznego wykazania samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i szczegółowym omówieniu przesłanek takiego ustalenia, prawidłowe było zainicjowanie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego procedury mającej na celu legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ustawy – Prawo budowlane, z tym, że wobec stwierdzenia użytkowania spalarni mimo postanowienia wstrzymującego, obowiązkiem organu pierwszej instancji było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spalarni, a jak prawidłowo ustalono ostatni legalny sposób użytkowania obiektu wynikał z ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie spalarni odpadów medycznych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja administracyjna, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, co oznacza, że w przypadku ustalenia zaistnienia przesłanki w postaci użytkowania obiektu pomimo wstrzymania, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości podjęcia orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, lecz zobligowany jest do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez A. Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki pełnomocnik zarzucił decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej w sprawie naruszenie prawa: - o charakterze rażącego naruszenia prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nakazanie zmiany sposobu użytkowania poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, który jest tożsamy ze sposobem użytkowania obiektu ustalonym w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego, - art. 107 § 1 w zw. z art. 104 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez sformułowanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania z odesłaniem do specyfiki warunków pracy urządzeń instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych, które nie są określone w rozstrzygnięciu decyzji organu nadzoru budowlanego, lecz poprzez odesłanie do decyzji o zgodzie na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów, które zostały wyeliminowane z obiegu prawnego, - art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku Poz. 1409 z późn. zm. ) poprzez stwierdzenie, iż poprzez modernizację istniejącej instalacji do termicznego przetwarzania odpadów medycznych i zamontowanie urządzeń nowocześniejszych, spełniających surowsze normy czystości emisji, a przy okazji wydajniejszych, doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu spalarni odpadów medycznych znajdującej się przy ul. G. w M., - art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak ustalenia w sposób prawidłowy okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej, w tym w szczególności przesłanek uzasadniających przyjęcie, że w obiekcie spalarni odpadów medycznych przy ul. G. w M. doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o: 1) dopuszczenie dowodu z dokumentu pod nazwą "Wyciąg z opracowania p.n. Wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych" z sierpnia 2015 roku autorstwa inż. J. M. - biegłego Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, biegłego Wojewody D. w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko Nr [...] oraz Pani G. M., 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej, 3) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie powyższych decyzji administracyjnych, 4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja prawna, stanowiąca rozwinięcie zarzutów, w której wykorzystano poglądy judykatury administracyjnej odnoszące się do problematyki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 9 maja 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w jego ocenie skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przy orzekaniu. Ponadto postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczona została Sądowi kserokopia decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia [...] r. Nr [...] udzielająca Dyrekcji Inwestycji Miejskich we W. pozwolenia na budowę szpitala w M. przy ul. G. wraz z obiektami towarzyszącymi, budynkiem mieszkalnym dla personelu i sieciami zewnętrznymi na terenie szpitala oraz kserokopia decyzji Nr [...] z dnia [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej spalarni odpadów oraz przyłączy: elektrycznego i kanalizacyjnego dla tego obiektu. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G. (działka nr [...], [...], obręb M.), wynikający z ostatecznej decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r. Orzekając o nakazie objętym zaskarżoną decyzją organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie uznały – na podstawie przeprowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających – że Spółka A. Sp. z o.o. dokonała w sposób samowolny (bez uzyskania pozwolenia oraz bez zgłoszenia zamiaru dokonania czynności zmierzających do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu) zmiany sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G.. Przyjmując taką ocenę organy orzekające uznały, że okolicznością uprawniającą w sposób niewątpliwy do stwierdzenia dokonania zmiany sposobu użytkowania spalarni jest intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania, wynikająca ze zmiany (zwiększenia) parametrów funkcjonalnych i technologicznych. Podstawą ustaleń w tym zakresie były informacje uzyskane od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] r. dotyczące zwiększenia wydajności instalacji unieszkodliwiania odpadów medycznych, zdolności unieszkodliwiania odpadów i czasu pracy instalacji unieszkodliwiania odpadów oraz rodzajów i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, a wynikające z decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Zdaniem organów właściwych instancyjnie w okolicznościach zaistniałych w sprawie, opisanych powyżej, należy uznać, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiące kryteria uznania danej sytuacji za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Sąd nie kwestionuje prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, uznającego, że samo uzyskanie – orzeczeniem właściwego organu środowiskowego – zmiany (podwyższenia) parametrów technologicznych i funkcjonalnych, poprzez które określony zostaje sposób użytkowania obiektu jest wystarczający dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu bez jednoczesnego stwierdzenia, że zmienione parametry są faktycznie wykorzystywane. Ta okoliczność nie była jednak powodem wyeliminowania decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Za okoliczność obligującą do podjęcia w sprawie orzeczenia kasatoryjnego Sąd uznał wadliwość w zakresie art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, określającego elementy strukturalne decyzji administracyjnej, czyli aktu przez wydanie którego – stosownie do przepisu art. 104 § 1 kpa – organ administracji publicznej załatwia sprawę (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej). Zastrzeżenia Sądu odnoszą się do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanego przez organ odwoławczy poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że organ nadzoru budowlanego, właściwy w sprawie, nakazuje adresatowi decyzji – Spółce A. Sp. z o.o. przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w M. przy ul. G. (działka nr [...], [...], obręb M.), wynikający z ostatecznej decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] r. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty M. oznaczona numerem [...] i opatrzona datą [...] r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa udzielająca pozwolenia na użytkowanie spalarni odpadów szpitalnych na terenie Szpitala Miejskiego w M. przy ul. G.. Do takiego sformułowania ogranicza się treść rozstrzygnięcia jako elementu składowego opisanej decyzji, a wskazanej w osnowie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., wydanej w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu Starosta M. podał, że: "Dyrekcja Miejskich Inwestycji Komunalnych we W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie spalarni odpadów szpitalnych na terenie Szpitala Miejskiego w M. przy ulicy G.. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączono : dziennik budowy, oświadczenia kierownika budowy oraz kierowników robót, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenia o braku sprzeciwu na użytkowanie obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 cytowanego wyżej prawa budowlanego. Po protokolarnym stwierdzeniu o zgodności wykonania robót z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, wobec spełnienia wymagań określonych ustawą, orzeczono jak w treści decyzji." Zdaniem Sądu na podstawie takiej treści decyzji i sformułowania nakazu zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego w decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania przedmiotowej spalarni należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie nakazały organy nadzoru budowlanego skarżącej Spółce. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. Rozstrzygnięcie decyzji stanowiące jej obligatoryjny element, w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków musi być zredagowany w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu np. w trybie art. 113 k.p.a. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną a w razie braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, decyzja taka podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji. Wobec tak określonych wymogów sformułowanie nakazu zastosowane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją powiatowego organu nadzoru budowlanego decyzji nie może zostać zaakceptowane w warunkach państwa praworządnego. W okolicznościach powyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 kpa – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i sprecyzować orzeczony nakaz w sposób umożliwiający jego wykonanie dobrowolnie i w trybie egzekucyjnym.