II OSK 377/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 371/16 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. D. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2016 r., sygnatura akt VII SA/Wa 371/16, oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] listopada 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i po rozpoznaniu podania skarżącej, odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości w przewodach wentylacyjnych lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., przyjmując, że twierdzenie skarżącej, iż nie są one we właściwym stanie technicznym, nie jest zasadne. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym - poza zarzutami dotyczącymi ustalenia, że jej twierdzenia co do złego stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] nie są zasadne - zażądała, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu pierwszej instancji O. K. "ze względu na bliską i bardzo zażyłą znajomość z M. K. właścicielem lokalu numer [...], którego działania są przyczyną nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...]". Uzasadniając wniosek o wyłączenie skarżąca twierdziła, że charakter znajomości wskazanego pracownika organu pierwszej instancji z - jak to określiła - "bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy M. K." budzi jej uzasadnione obawy co do bezstronności pracownika organu. Podniosła też, powołując się na mające to dowodzić pisma, że już w trakcie postępowania wskazywała na nieprawidłowości w działaniu wskazanego pracownika organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2014 r., uznając, że ocena stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] była prawidłowa. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie pracownicy organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, powołując się na art. 24 § 3 k.p.a., że nie miał kompetencji do wyłączenia tej pracownicy. Skarżąca od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego, która została prawomocnie odrzucona. Następnie wniosła szereg pism do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które ostatecznie zostały uznane za podanie o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Organ nadzoru przeanalizował postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie podania skarżącej dotyczącego oceny stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] oraz przeprowadzone dowody, stwierdzając, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z [...] października 2014 r., nie naruszył prawa w sposób, który mógłby uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2015 r., podzielając dotychczasowe stanowisko, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2015 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła "naruszenie zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 24 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie orzekający w (..) sprawie kierował się własnym interesem". Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdził m.in., że analiza stanu sprawy została przeprowadzona wnikliwie, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji "prawidłowo zredagowane, przedstawia w wyczerpujący sposób okoliczności faktyczne i prawne, co ma zasadnicze znaczenie także dla stosowania zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a.". Odnosząc się do zarzutów związanych z wyłączeniem pracownika organu pierwszej instancji Sąd wskazał na art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 24 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez to, że pominął, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał wniosku skarżącej o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji oraz zarzutu stronniczego działania pracownika tego organu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował podniesionego w skardze zarzutu wadliwego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnoszonej przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. polegającej na stronniczym rozpoznaniu jej sprawy przez pracownika organu pierwszej instancji, który podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W szczególności zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity ustawy - Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez to, że pominął, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał zarzutu związanego z udziałem w rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji pracownika organu pierwszej instancji, który zdaniem skarżącej, był osobiście zainteresowany jej rozstrzygnięciem. Ponadto zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował podniesionego w skardze zarzutu wadliwego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnoszonej przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. polegającej na stronniczym rozpoznaniu jej sprawy przez pracownika organu pierwszej instancji, który podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Skarżąca konsekwentnie w pismach, które zostały uznane za podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., podnosiła okoliczność związaną z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, w jej ocenie, wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu. Między innymi w piśmie z 27 lipca 2015 r., będącym odpowiedzią na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lipca 2015 r., w którym wezwano skarżącą do sprecyzowania jej żądań, skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także z tego powodu, że organ administracji, rozpoznając jej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie uwzględnił okoliczności związanych z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika, który w ocenie skarżącej nie był bezstronny. Na okoliczności związane z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji tego pracownika skarżąca wskazała także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ani w decyzji z [...] listopada 2015 r., ani w decyzji z [...] grudnia 2015 r. do tej kwestii się nie odniósł. Z tych pism zatem wynikało, że skarżąca jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. upatruje w tym, że organ ten wadliwie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności związanych z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, zdaniem skarżącej, wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu. Faktem jest, że skarżąca wskazany zarzut wiązała ze złożonym w odwołaniu wnioskiem o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji oraz wadliwym, w jej ocenie, rozpoznaniem tego wniosku. Jednakże jest oczywiste, że złożonego w odwołaniu wniosku o wyłączenie nie można było rozumieć dosłownie. Wniosek o wyłączenie pracownika organu złożony po wydaniu decyzji przez ten organ jest bezprzedmiotowy, gdyż prawna instytucja wyłączenia pracownika służy temu, aby pracownik, co do którego istnieją podstawy, aby przypuszczać, że nie będzie bezstronny, nie brał udziału w postępowaniu. Wniosek ten należało rozumieć jako zarzut, że w postępowaniu brał udział pracownik, który powinien być wyłączony. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, rozpoznając ten zarzut ustalić, czy fakty podawane przez skarżącą w odwołaniu polegają na prawdzie i następnie w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń ocenić, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ograniczenie się do stwierdzenia, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji było zatem wadliwe, gdyż opierało się na dosłownym rozumieniu wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu, a nie na jego istocie. Tym samym organ administracji wykorzystał nieznajomość prawa przez skarżącą, działającą w postępowaniu administracyjnym bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, naruszając w ten sposób art. 9 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnosząc się zatem do twierdzeń skarżącej, że okoliczności związane z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, jej zdaniem, wyłączeniu i sposobem rozpoznania powiązanego z tym odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu, naruszył powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek organu administracji wyjaśnienia z własnej inicjatywy oraz na wniosek strony postępowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przede wszystkim okoliczności, które według tej strony postępowania stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności. Zauważyć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żadnej z dwóch wydanych decyzji administracyjnych ani jednym słowem nie odniósł się do wskazanych twierdzeń skarżącej. Także Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych twierdzeń właściwie. Wskazanie na skądinąd trafne stanowisko, że podstawa do wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dotyczy istoty zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie. W sprawie nie chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w postępowaniu, w którym – według skarżącej – brał udział pracownik organu podlegający wyłączeniu, lecz o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji, który nie odniósł się, zdaniem skarżącej, właściwie do tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, że podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polega na tym, że decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 lub art. 27 k.p.a. Skarżąca zaś nie twierdziła, aby decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie wskazanych przepisów, lecz, że taki pracownik brał udział w postępowaniu. Całkowicie nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy jest także stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego uzasadnienie zaskarżonej decyzji "prawidłowo zredagowane, przedstawia w wyczerpujący sposób okoliczności faktyczne i prawne, co ma zasadnicze znaczenie także dla stosowania zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a.". Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w ogóle nie odnosi się do jednej z podnoszonych w podaniu o stwierdzenie nieważności okoliczności, mających w ocenie wnoszącego podanie uzasadniać stwierdzenie nieważności, to nie sposób przyjąć, że w tym zakresie doszło chociażby do próby przekonania strony postępowania o zasadności rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są zasadne oraz że istota sprawy, rozumiana jako ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została dostatecznie wyjaśniona. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie NSA pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. Nie jest w szczególności zasadny zarzut nierozpoznania zawartego w odwołaniu wniosku o wyłączenie od rozpoznania sprawy pracownika organu pierwszej instancji, gdyż – jak to już zostało powiedziane – NSA stoi na stanowisku, że taki wniosek po wydaniu decyzji jest bezprzedmiotowy. Oczywiście nie zmienia to przedstawionego już stanowiska NSA, że wniosek ten w istocie stanowił zarzut naruszenia przepisów postępowania przez to, że w postępowaniu brał udział pracownik organu podlegający wyłączeniu. Uchylenie w wyniku uwzględnienia skargi wydanych w obu instancjach decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje, że sprawa dotycząca podania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. będzie ponownie rozpoznana przez właściwy organ administracji, który uwzględni przedstawioną w niniejszej sprawie ocenę prawną. Wobec uchylenia, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, wyroku o oddaleniu skargi oraz wobec uwzględnienia skargi NSA, na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji zwrot kosztów postępowania za obie instancje.